從國民住宅衍生的爭議

  釋字540是一個在公法上有重要意義的釋憲文，它應該是國考考生都會去記熟的文獻。這份釋憲文的主要目的，是為了解決關於國家和人民互動過程中所產生的爭議，到底該交給誰來裁決的問題。

  釋字540是一個已經結束的故事，必須回到1970年代。此時台灣社會開始富裕，房地產一路上升，政府開始推動國民住宅的政策，希望能讓收入不高的群眾，獲得平價的住宅居所。然而在台灣社會的實際運作下，這個政策開始受到扭曲。

  其實理由也不難瞭解：國民住宅本身的價格低廉，比起當地的區段來說，買到的人等於是撿到了便宜貨；國家儘管限制了申請的資格，但是「申請資格」和在地的「市場需求」完全是兩回事。

  這就導致很詭異的情況：一方面由於需求不足，國宅滯銷，政府最後會被迫放寬資格；另一方面民眾發現承租國宅後轉租出去，是一筆有賺頭的生意，就產生各種二房東、引來許多投機人士。

  最後，由於國宅是國家政策，後期的國宅變成了為了達到目標而興建，製造出更多的相同問題，整個政策失去了它的意義。

  2002年後國宅的相關辦法陸續進行了修正，《國民住宅條例》放寬限制、政府不再管理，最終在2013年時終止。

雙階理論的起點

  在《國民住宅條例》之中，包含國家對於違法情事的處理方式。第21條第一項規定，如果主管單位發現違法，那麼「國民住宅主管機關得收回該住宅及基地，並得移送法院裁定後強制執行」。這段話出現了一個混淆不清的地方：這是什麼「法院」？它既可能被解釋成處理公法的行政法院，也可以是管理私法的民事法院，這裡就是大法官要處理的地方。

  大法官在釋字540中所下的標準，成為後來「雙階理論」的開端。大法官指出，如果是「政府機關直接興建國民住宅並參與分配及管理」的情況時，那就絕對屬於行政處分，是公權力的行使。然而實際上國民住宅的過程，民眾「向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約」。此時情況就沒有這麼純粹了，畢竟買賣、租賃、借貸各種契約屬於私法，乃是民事法庭處理的範疇。

  處理的方式也不算難，前述情況被一分為二：「向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件」的部分，包含著行政單位的審查，因此是行政處份，屬於公法的範疇，在此階段若有爭議，那就到行政法院進行訴訟；但是後半部份「再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約」時已經進入私法的領域，國家只是契約的一方而已，雙方沒有權力服從關係，交由民事法院來處理即可。

  這種前、後兩階段的關係，也就是所謂的「雙階理論」，成為現在台灣行政法的標準模式。

市民社會的興起

  目前我的感覺是，在釋字500號中有一大段的範圍內，有不少這類型國家與社會間的爭議。這部分似乎可以理解為在台灣威權體制轉型的過程中，社會和國家越來越想要瞭解彼此的界線。

  在威權體制的年代，採取家父長制的行政單位無所不包，很多事務的介入，國家都會覺得很理所當然。到了此時此刻，人民越來越不這麼認為了，他們開始相信許多東西不干國家的事，它不是個必須服從的權威。

  所以，算是台灣前進了吧。

附帶的提問

  最後，我想提一個跟文章主旨比較沒有關連的問題。

  儘管現在沒有「國民住宅」，現在卻冒出了「社會住宅」一詞，在這幾年來開始流行，背後的主題同樣也是小老百姓買不起房子。國家應該照顧中低收入戶....以及年輕人。

  這兩者到底有什麼不同啊？！