法律手段的鍊金術

  釋字743號的解釋主體是最近赫赫有名的「美河市」案，本案可說是一個偷天換日之下的替換手法。在這裡，我們要先看《大眾捷運法》所包含的兩條關於捷運使用土地的條文：

「第 6 條  大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。

第 7 條  為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。

有下列情形之一者，為前項所稱之毗鄰地區土地：

一、與捷運設施用地相連接。

二、與捷運設施用地在同一街廓內，且能與捷運設施用地連成同一建築基

地。

三、與捷運設施用地相鄰之街廓，而以地下道或陸橋相連通。

第一項開發用地，主管機關得協調內政部或直轄巿政府調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。

大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。

主管機關得會商都巿計畫、地政等有關機關，於路線、場、站及其毗鄰地區劃定開發用地範圍，經區段徵收中央主管機關核定後，先行依法辦理區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內，發布實施都巿計畫進行開發，不受都巿計畫法第五十二條規定之限制。

以區段徵收方式取得開發用地者，應將大眾捷運系統路線、場、站及相關附屬設施用地，於區段徵收計畫書載明無償登記為主管機關所有。第一項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。

主管機關辦理開發之公有土地及因開發所取得之不動產，其處分、設定負擔、租賃或收益，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條及地方政府公產管理法令之限制。」

  第6條和第7條的處理方式，明顯非常的不同，這是因為整個用地的立法目的是有差別的。第6條中做為大眾捷運系統的直接使用土地，明顯屬於政府而且注定無法獲利，但是第7條則是有商業前景的土地利用，而且比鄰捷運車站，可以說是寸土寸金。因此整體上的處置明顯不同。

  美河市案的問題核心，在於國家一開始是以第6條的規則直接徵收了土地，而沒有經過第7條「協商不成才能徵收」的手段。但是之後國家重新將部分徵收的土地定義成第7條的土地，再以聯合開發的方式轉度給私人進行開發，土地的鍊金術就這樣的瞬間完成了。

  大法官的解釋與我們看到的第一眼印象是相同的，美河市案對土地利用的作法明顯違背了立法原旨，因此整個處分是違憲的。

法律保留原則

  但是如果要搞得更清楚發生什麼事，我們還得進一步往下看。在大法官釋憲前，這件事情監察院已經和行政院槓上了。監察院提出糾正案指出整件事情違法，但是行政院相關部會做出的回應，則是認為這樣做是合法的，怎麼會這樣呢？在司法院的整理中，可以看到這些相應的回應。

  首先是交通部的回應部分：「交通部102.05.20交路字第1025005474號函復行政院檢討改善情形，引用臺北高等行政法院99年度訴字第1587號判決，認為臺北市政府以雙軌併行辦理徵收及聯合開發，並無不法；又引法務部102.04.09法律字第10200546150號函意見，認為不須以法律明文始得將以徵收方式取得之聯合開發土地移轉私人」。另外則是內政部的回應：「內政部台內地字第1020246881號函：徵收取得之聯合開發土地移轉予私人所有，並無疑義」。這兩個部會的解釋雖略有不同，但是也看得出來這裡都迴避了關鍵性的事實：臺北市政府事後將他們的作法解釋為是第6條、第7條的雙軌並行徵收，然而民眾在當時真正面對到的，很可能只有第6條的強制徵收而已。

  另外一點就涉及到法律保留原則了，在這裡法務部以「不以法律明文」的根據來進行處分的說法，出現了行政逾越立法授權而自作主張的情況，因此違背法律保留原則。大法官解釋文最後一段很明確指出，這裡涉及到人民財產權的剝奪，屬於必須從嚴審查的角度，不可能允許行政機關如此作為，特別是徵收土地之後還轉手給私人企業進行聯合開發，其中可能發生的弊端太過嚴重，不該如此輕描淡寫帶過。

  最後，這個釋憲案是監察院所提出的「統一解釋」的釋憲文，也許該給作為受限的監察院，多一點的掌聲吧。但是，其實也很尷尬的，在黃璽君大法官的不同意見書中指出，其實這個「統一解釋」的申請，並不符合司法院受理的形式上要求，也就是說如果百分之百照章行事，其實司法院可以拒絕統一解釋的。這也代表了我們憲政體制在運作上，還是需要一些額外的空間的。