威權主義和行政權

  在討論台灣過去國民黨的威權體制時，最常必提到的特徵，主要包括凍結憲法、長期戒嚴與一黨獨大，以及對反對意見的壓制，這些都算是常識了。

  最近在讀行政法的過程中，開始發現從憲政與行政法的角度來看，其實台灣威權體制還有個明顯的特徵：行政權的獨大。亦即行政權經常專斷行事，排除司法權與立法權（當然還有考試權、監察權），不受到任何的節制。這一個特色非常的有趣，至今似乎沒有被完整的討論過。

逾越權限的行政權

  威權時期行政權突破權力分立的憲政架構，司法權是最明顯的受害者。威權體制下行政權的代言者警察與檢察官的權力擴增，擠壓了司法權施展的空間。過去大法官解釋數量稀少，在解嚴（1987年7月）前大法官的釋字只到216號，現在（2017年3月）釋字已經到747號了，兩者的差距不得不說相當大。

  警察權的過大，也是過去威權體制的一大特色。在威權時期有兩個著名的惡法，《檢肅流氓條例》和《違警罰法》，都是被大法官宣告許多地方不符正當法律程序、排除司法權，這是行政為了辦案方便，恣意侵犯分立權力和人民權利的表現。此外，過去行政權在拘提和管收的作法上，也往往直接違背了《憲法》第八條的原則。

  行政權逾越的不僅是司法權，其實也不時侵犯立法權。這裡涉及到法律保留的概念。意思即為「整件事情必須保留給法律制訂規則、經過立法者授權才能夠去做」。

  在西方民主的理論裡，立法權是有民意基礎的，因此國家的任何行動，必須是在民意授權的立法者同意下才可以進行，這些「同意」會以法律的形式呈現。行政單位在依據授權的內容、範圍下，制訂更進一步的行政法規，據此施行。台灣威權主義的運作明顯違背了此一原則，很多時候法規命令直接超越了法律的規範授權。

  目前讀到最誇張的一個例子，是關於「省自治」的事項。根據《憲法》第112條的規定，「省得召集省民代表大會，依據省縣自治通則，制定省自治法，但不得與憲法牴觸」。很明顯戒嚴時期台灣省根本沒有設立什麼「省民代表大會」，所以這問題最後是一則行政規則《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》給帶過去。解嚴後經歷修法、凍省等種種問題，最後是在1999年《地方制度法》制訂之後，問題才告一解決。

【註】如果要看今日法律授權和法規命令的關係，釋字734是非常值得參考的，可以看到今日大法官對此有多堅持。

無法可依的行政權

  現在「依法行政」是所有人耳熟能詳的詞彙，然而過去在威權體制時期，行政權的行使很多時候是沒有完整的法律規範的。這許多可以歸因到萬年國會導致立法權的萎縮，許多法律因此延遲、甚至荒廢。

  幾個國考「行政法」必讀的法規，在立法日期上便可知道此一問題的嚴重性：《行政程序法》，1999年制訂，是台灣第一部通則性的行政法典；《行政罰法》，2005年制訂；《訴願法》1930年制訂，在1987年之後四次修正；《行政訴訟法》1932年制訂27條，1998年修正全文變成308條；《行政執行法》同樣於1932年制訂，1998年後不斷大修；《強制執行法》1940年制訂，1996年後也在持續修改。

  另外，像是《警察職權行使法》（2003年制訂）、《公務人員行政中立法》（2009年制訂）這類針對特定行政人員規範的相關法規，也是要在解嚴後基本行政法規確立了之後，才開始慢慢被制訂下來。

  這些法律的制訂和修正，顯示出當年威權體制下，國家機器很多時候是在「無法可依」的情況下運作，也很難能夠要求行政機關「依法行政」。

被忽略的議題

  為什麼這個議題不受重視、有時還被刻意的誤導？我想，這多少和今日的政治現實有所牽連。

  在2000年以前，整個國家的行政機器被國民黨所控制，司法權也是聊備一格。反對勢力所能打進的切入點，只有慢慢增補選的立法院和國民大會。當年的戰將朱高正等人，不斷地藉由衝突提高訴求的能見度，獲得民眾的支持。

  以立法院為主的抗爭時期中，立法權也趁著修憲的過程，將監察院的部分權限取了過來。其實當年監察院本身具有「國會」的性質，它的職權為監督政府施政和公務員的違法，和現在立委動不動就的「爆料」功能非常類似，但是由於採取長任期、間接選舉等制度，反對力量很難打入監察院、更沒可能等這麼久，因此更簡單的辦法，就是廢了監察院。 

  然而，2000年政黨輪替後，執政的民進黨在國會是少數，擁有權力的人想要有更多的權力，這時民進黨開始改口捍衛行政權，將整個藍綠鬥爭、國家亂象的大帽子，扣到了立法院身上。此時行政權獨大反而成為「貫徹民主」必要的手段。

  對於隨時準備掌握政權的政黨以及政治人物來說，行政權獨大不需要是個高能見度的議題，因為他們都想要享受掌握權力時的快感。相反地，灌輸民眾一些「行政權獨大才是民主表現」的理論，很可能對自己掌權有所幫助，這真的是很諷刺的一件事。