天壤之別的關注度

  我想從一個小事情開始談起。

  2013年到2014年間，台灣開始浮現道路開放影響到野生動物生態的長期抗爭。代表的案例是苗栗，2003年台13線銅鑼三義外環道案獲得中央通過，過了快10年才取得經費，然而此時開始冒出影響石虎的議題。社會上出現一股保護石虎棲息地的聲浪，強調道路的開發將會嚴重危害石虎的生存，苗栗縣長也被冠上「石虎殺手」的名義。

  不過幾乎是同個時間點（可能稍早一些），台灣還有另一個道路開發影響生態保育的案例。那是高雄市政府決定開闢1-4號道路，從中間偏西處貫穿茄萣濕地。而它影響到的物種，則是國際級的保育鳥類黑面琵鷺。高雄市野鳥學會總幹事「林昆海強調，根據《濕地保育法》第八條濕地分級的八項評比指標，茄萣濕地符合其中七項。另外，拉姆薩濕地公約(Ramsar Convention of Wetlands)定義國際重要濕地標準之第六則，一處濕地棲息有單一種水鳥全球百分之一以上的數量，就可以被視為「國際級濕地」。以這樣的標準來看，茄萣濕地擁有全球黑琵族群量的4.95%，可是說是台灣島上的國際級濕地」。[1]

  2016年間發生了不少與茄萣濕地相關的新聞。首先是1月19日，高雄高等行政法院判決高雄市政府敗訴，市政府的環評有嚴重瑕疵遭到撤銷，不過高雄市政府決定4月再次啟動環評，然後當然在8月底通過，於是環保團體找中央訴求，提出要求重要濕地的再評定案。相較之下，2016年苗栗則沒有太多的新聞，因為沒有什麼事件發生。

  不過有趣的來了，這兩件事情在台灣社會的關注度有多大？2016年11月7日，我以『「苗栗」、「石虎」』和『「高雄」、「黑面琵鷺」』做了google搜尋，得到了下面的結果。

  你可以發現，兩者的關注度竟然是如此的天壤之別。 

1-4道路與都市開發

  這當然背後有很多陰謀論可以說，畢竟在2013年之前，我可沒聽過有什麼文藝青年真的是關心石虎的生態的，但是卻在土地開發的過程中什麼都冒出來了。不過在這裡，我想提一個比較少人談的事情，就是為什麼高雄市政府這麼在意1-4道路的開發？這是一條直接貫穿切割濕地的道路，而且受到威脅的是國際類的保育生物，要堅持做這件事情，背後一定有很大的力量在驅動它。

  我想，其中一個理由，就是整個高雄市的都市計畫。1-4的道路不僅是一條運輸用的道路而已，它將會成為一個邊界，將道路以西的茄萣濕地，切割劃入「變更茄萣都市計畫」中。所以，這條道路非開不可。

  上圖是1-4道路的示意圖[2]。要瞭解1-4計畫道路建設的後果，我們就需要回頭翻閱高雄市政府2015年10月所完成的《變更茄萣都市計畫（第四次通盤檢討）案計畫書》[3]。這本計畫書很明白地告訴你，高雄市政府的盤算是什麼。

  《計畫書》中第1-2頁，畫圈部分即是在1-4計畫道路後可以直接劃入都市計畫區的部分濕地。

  1-4道路如果沒有興建，該地仍維持是保育濕地的身份的話，那麼茄萣的都市計畫就缺少正常的理由納入。因此為了要讓都市計畫區增加這塊佔總體比例6.58%（2-7頁）的土地，1-4道路可說是勢在必行。

  那麼，為什麼非納入不可呢？《計畫書》也很坦白告訴了你（政府一向都很誠實，只是通常你不會知道該去哪裡找實話），沒有這塊土地，整個都市計畫是辦不到的。2-14頁：

本計畫之公園、廣場、綠地及兒童遊樂場等五項公共設施用地面積，僅為計畫面積之5.05%，核與「都市計畫法」第45條規定不得少於10%之規定不符。為符合「都市計畫法」請查明本計畫區內高中用地（面積3.10公頃）土地權屬及洽教育主管機關，如無具體使用計畫且係公有土地時，請研議將該用地變更為停車場用地或其他適當之公共設施用地。並請市府積極評估本計畫區之鹽田區（29.92 公頃）規劃為濕地公園之可行性後，另依法定程序辦理。

  因為法令規定要有足夠的綠地，所以最好的辦法，就是這樣切一塊地進來，平均起來就可以了，這便是行政湊齊數字的魔術。

存在卻又不存在的「鹽田區」

  在這份都市計畫的報告書中，另外有一個耐人尋味的問題，也就是都市計畫將此地設置成「鹽田區」，但是這裡其實已經沒有鹽田了。「計畫區南側鹽田區自民國66年4月28日擬定茄萣都市計畫劃設，竹滬鹽田原為台鹽公司曬鹽場，1970年代末期廢曬後，現為廢棄之鹽田溼地，已無設置鹽田區之需求（....）」（頁7-8; 7-11）。

  這就是說「鹽田區」只是一個掛羊頭賣狗肉的標題，對整個都市計畫來說，重要的目的是轉化成（理論上）給民眾休憩的公園綠地，才能符合法規的標準；然而在保育人士的眼中，這是徹底破壞生物棲息的作法。雙方恐怕很難找到共識。

都市計畫的初衷與現實

  我想，也許我們可以進一步瞭解，都市計畫、都市更新這些概念在提出之後，經歷到現實怎麼樣的扭曲。原始都市計畫的規定，是一種刻意「不足」的開發心態，希望能夠人為地保留一些綠地，提供居民休憩之用，進而提升整體的生活品質與福祉。

  然而現實中，開發商仍然是以「超額」搾取的方式來進行開發。能夠開發的土地就要最大限度的運用，至於所謂的綠地，那就留給最沒有價值的地方，用來滿足法令需求的資源「回收」運用就好。

  隱藏在這個思維背後的，其實是整個心理狀態和個人素養的問題。這是雙方面的。如果有很大一部份的居民，把公共設施和綠地，視為是生活最重要的資產之一，那麼為了迎合客人的需求，開發商當然也會盡力保留綠地、創造公共空間；相對地，如果每個人都不在乎公共生活，那麼最開發商合理的選擇，就是盡可能擴大每一個房子的空間數，即使不能使用也至少能夠滿足虛榮、增加價錢。

  最終，還是會回到培養生活風格與品味，這樣一個抽象的問題上。

[1] https://www.newsmarket.com.tw/blog/87688/ 

[2] http://e-info.org.tw/node/112882 

[3] http://urban-web.kcg.gov.tw/KDA/web_upload/KDA05/KDA0501/20151027164309-7.pdf 

參考文獻

高雄市政府，2015，變更茄萣都市計畫（第四次通盤檢討）案計畫書。

2016/02/07 AM 00:13 Ver 1.01