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面對未來,制度並非唯一問題
2014/12/21 20:37
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做為一個政治學系學生,學政治制度只能從實證研究中了解每個制度的可能後果,一方水土養一方人,不是每個制度的優缺點都必然有「法則」可循(例如總統制及半總統制的分立政府未必會造成憲政僵局、內閣制也不見得會權力共享,總統制、議會內閣制與半總統制都有失敗國家),但無疑每個制度卻又都必然有缺陷,政治學者所能貢獻的是如何針對本國的史地文教政治經濟發展,藉由他國的實行經驗來思考「制度配套」(例如針對各項權力明確的制衡關係、多民族國家的多元參政等),以求彌補或防止缺陷產生,使制度得以避免僵化,藉由不斷微調而運行不輟。

 

在這之後,「制度慣例」的形成很重要,有了制度、規範了權力,並不代表國家就一定會如此運行,尤其是條文規範不明的灰色地帶更具有擺盪的可能(如一些半總統制的後共產國家曾擺盪於多種政府型態之間),這時在實踐中所累積的憲政慣例就成了關鍵,當慣例成形,也就成為與實際人文環境相結合的廣義制度了,好的憲政慣例也是政治穩定極其關鍵的變數(如法國和外蒙等國的共治慣例、冰島愛爾蘭奧地利等國的議會化體制),不好的憲政慣例則可能造成長期的政治不穩定,甚至是民主倒退(如陳水扁執政時期的少數政府以及東帝汶的經驗);如何讓政治人物願意遵守制度規則也是很嚴峻的挑戰,而其實這也是半總統制為何成為全球最風行的民主體制的關鍵原因,就是因為它的「雙元行政」結構使得贏者全拿的可能性較低,行為者擁有比其他制度更多的部門及管道參與政權的核心,但是換個角度想,哪怕是半總統制也不盡然會永遠容納多元勢力進入權力核心,少數政府就是一個例子。

 

我覺得現有的問題不在於半總統制不佳,而是我們憲政機構的各個部門有太多不合民主精神的規範和制度,比如總統掌握了行政權,卻不必親自負責、國會黑暗的黨團協商以及付之闕如的多數決原則、不公平的稅制、門檻過高的政黨比例代表要求等等,這些與民主精神相衝突的制度,其實與半總統制無必然的關聯,更多應該歸究於政治人物的錯誤決定而非憲政制度。

 

而在政治社會發展部分,問題很大的政黨政治,百年來都未見完善、政治人物也不具備妥協精神、民眾對於民選總統有很大的期望、國會問政品質低劣、社會分歧仍然集中於國家認同與統獨對立、社會對於國家發展並無共識、民眾對於候選人政見的可行性及財政負擔後果未加思考、選舉花費太大導致利益團體與政治人物不正當的利益交換、官僚體制缺乏彈性,且對於民眾需求的回應性有待增強、組織改造仍然卡在中間未完成、民眾對公共事務的關心不夠、部分媒體的報導太偏頗等等,這些問題不解決,不論換甚麼制度,應該都不會有什麼差異。

 

面向二十一世紀中葉,迎接我們的將是更劇烈的全球經濟競爭、區域政治權力重組,兩岸政治對話的可能性將更高,在這個過程中,產業升級與凝聚民眾對國家發展的共識是很重要且急迫的目標,不論是內閣制、半總統制或總統制,都不會是唯一的選擇,關鍵依然在於制度配套、憲政慣例、政治社會發展三方面,能否有足夠的進步。

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