法蘭西斯‧福山是美國現代新保守主義的代表人物，新世紀專案智囊團的領袖之一，在名著《歷史之終結與最後一人》、《強國論》中，主張唯有美國的科學與民主，可以重振日益衰敗之西方文明，可以西風壓倒東風，統一全球，論其影響力甚至左右白宮的外交政策。然則，時移勢轉，眼見美國國會日益狂妄，以立法之便聯手司法，動輒干預政府部門，導致各項改革措施窒礙難行，遂忿而提筆寫出這篇中譯長達16500多字的〈衰敗的美利堅〉。

此文完整版，係經大陸知名學者楊晗軼、朱新偉以簡體字譯就，並於日昨在《觀察網》刊出。必須聲明者，由於全文甚長，只能分次刊出，並由版主略作小標，方便閱讀。最後，僅向推介此文的網友ykk123兄致謝。

譯文出處：http://www.guancha.cn/fu-lang-xi-si-fu-shan/2014_10_12_275200.shtml

福山：衰敗的美利堅（完整版）（觀察者網楊晗軼、朱新偉譯）

——政治制度失靈的根源

【我的好友福山二十多年前提出「歷史終結論」，一夕成名。經過多年的沉澱，他已經不再高捧民主與市場。臺灣中研院院士朱雲漢今年7月在觀察者網撰文發出感慨。福山的關鍵字逐漸從“民主”轉到了王紹光等學者強調的“國家能力”、“國家建設”等。他在美國《外交》雙月刊9/10月號上撰文《衰敗的美利堅——政治制度失靈的根源》，細剖美國政治制度諸多流弊，結尾感歎改革無望、“死路一條”（No Way Out），引發學界關注。此前曾有媒體摘譯若干片段，觀察者網今全文翻譯，共一萬六千餘字，供中國讀者垂鑒。】

林業局衰落，象徵美國腐敗

20世紀之交，美國林業局的創立是美國進步時代國家建設的典範。1883年《彭德爾頓法》（Pendleton Act）通過之前，美國政府公職是根據政黨贊助比例分配的。而林業局則是一個以才幹為基礎的官僚機構新模式的雛形。它配備的公職人員均為受過大學教育的農林專業人才和技術骨幹，其最初的領導者吉福德•平肖在博弈中取得了決定性勝利，避免了日常政策受到國會干擾，確保了公務員系統的自主性。當時，讓專業林學家而非政治家來管理公共土地和部門人事，還是一種革命性的想法，但林業局的優異表現證明了這個想法的正確性。主流學界將林業局前幾十年的成功經歷，視為公共管理學的經典案例。

現如今，在許多人眼中，林業局是一個極度失靈的官僚機構，用錯誤的工具履行過時的使命。這個機構仍由林業專家組成，其中不乏忠於職守者，但林業局已失去了很大一部分平肖當年爭取來的自主權。國會和法院對林業局的命令與限制名目繁多，而且往往互相矛盾。林業局不但花費掉了大量稅款，而且達成的目標還值得質疑。林業局的內部決策系統往往陷入僵局，平肖當年嘔心瀝血培育出來的士氣和凝聚力已不復存在。近來，不少人在書作中提出徹底取消林業局的觀點。如果說林業局的創立是美國現代國家建設的標誌，它的衰落則體現了美國整體的衰朽。

美國森林大火，燒出民主缺失

法蘭西斯•列貝爾、伍德羅•威爾遜和弗蘭克•古德諾等學者和社會活動家相信現代自然科學能夠解決人類的問題，他們推動了十九世紀末期的公務員制度改革。威爾遜和與他同時代的馬克斯•韋伯一樣，對政治與行政做出了區分。他認為政治涉及共同體的終極目標，理應經過民主討論；但行政則涉及具體操作層面，可以通過經驗研究、科學分析的方法進行研究。

現在看來，過去那種把公共管理變成一門科學的想法，既幼稚又偏頗；但當時的情況是，即使發達國家的政府，在很大程度上也是由投機政客或腐敗的市政老闆們操縱的。所以當時把唯才是舉而非任人唯親作為甄選公務員的標準是完全合理的。科學管理有一個問題——就連最權威的科學家都有出錯的時候，有時還會犯大錯。隨著林業局的發展，森林滅火成為了它最重要的使命之一。不幸的是，林業局在對待這個重要任務上，犯下了大錯。

在經歷了毀林八十萬英畝、耗時數月才得到控制的1988年黃石公園大火等災難後，公眾也開始注意到了這一點。生態學家開始批評森林防火的根本目標，90年代中期，林業局改弦更張，正式對林火採取了容許的態度。但多年下來舊政策積弊已深，無法一朝根除，大片森林已成為巨大的火絨匣。

20世紀後幾十年，隨著美國西部地區的人口增長，越來越多的人開始定居在易遭野火威脅的地區。和選擇生活在洪泛區或屏障島的人們一樣，這些居民只能靠政府補貼的保險來降低過高的風險。他們選出遊說代表，爭取確保林業局等負責森林管理的聯邦機構得到政府資源，繼續與可能威脅他們財產的林火作鬥爭。在這種情況下，很難通過理性的成本效益分析，來證明不採取行動的正當性，為保護價值10萬美元的家產，政府可能動輒花費100萬美元。

在致力於林火消防的同時，林業局離最初的使命漸行漸遠。以國家森林木材的年均採伐量為例，僅上世紀90年代，便從約110億板英尺驟降至僅約30億板英尺（1板英尺為1英尺長、1英尺寬且1英寸厚的木材體積——觀察者網注）。其中一部分原因是木材行情發生了變化，另一主因則是國家價值觀發生了變化。隨著環保意識的抬頭，越來越多為環保而環保的人將天然林視為庇護所，而不是有待開發的經濟資源。即便光談經濟開發，林業局的工作也沒有做到位。林業局未能對木材合理定價，導致木材以遠低於運營成本的價格銷售；並且該機構還沾染了所有政府機構的通病，一套錯誤的激勵機制鼓勵他們增加而不是限制成本。

政商伸黑手，部門難運作

簡而言之，林業局由於失去了最初在平肖管理下獲得的自主權，業績每況愈下。早在它以多重互相矛盾的使命取代原本單一的部門使命時，這個問題便已初露端倪。在二十世紀中間的幾十年裏，林業局的使命從木材開採逐漸轉為林火消防，然而因為林火消防本身存在爭議，其部門使命又被林業保護所取代。迎接新使命的同時，舊有使命沒有被拋棄，它們分別吸引了木材消費者、林地房產主、地產開發商、環保人士、以及有抱負的消防隊等各種外部利益集團，支持林業局下屬的不同部門。與此同時，當年被平肖擋在土地買賣之外的國會，如今再次簽發各種法令插足微觀管理事務，迫使林業局同時追求多項彼此矛盾的目標。

因此，平肖創建的備受學界好評的林業局，由一個小而有凝聚力的機構，慢慢演變成一個大而無當、各自為政的爛攤子。影響政府機關種種流弊，林業局占了個遍：相比有效完成使命，林業局官員更在意保住預算和編制這一畝三分地。即便科學和社會都在發生變化，他們還是固守早已過時的法令。

美國林業局的故事不是孤案，而代表著美國政治總體衰朽的大趨勢；根據公共管理專家的記載，美國政府整體品質惡化已持續超過一代人的時間。在許多方面，美國的官僚體系早已偏離韋伯的理想，不再是一個唯才是舉、唯賢是用、充滿活力、高效運作的組織。整體上，它不再是一個擇優取士的體系：根據國會頒佈的法令規定，新近錄用的聯邦公務員中，有45％是退伍老兵而不是名校優等生。多項聯邦政府公務員調查描繪出令人沮喪的畫面。學者保羅•萊特指出：“激發聯邦雇員積極性的，是薪酬而非使命感。相比企業和非營利組織，公職毫無競爭力卻讓公務員深陷其中，還無法給予他們足夠的資源來做好本職工作。在賞罰不分明的情況下，公務員沒有動力，也缺乏對組織的信任。”

亨廷頓理念，慘遭現實撕裂

薩繆爾•亨廷頓在他的經典作品《變革社會中的政治秩序》一書中，使用“政治衰敗”這個術語來解釋二戰後獨立的國家政局的不穩定狀態。亨廷頓認為，社會經濟現代化給傳統政治秩序帶來了問題，新興社會群體的政治參與無法在現行政治體制下得到滿足，所以尤為活躍。無法適應環境變化的政治體制便會走向政治衰敗。所以，從很多方面來說，衰朽是政治發展的一大條件：破舊方能立新。然而，沒有人能保證，舊政治體制會不斷地、和平地適應新環境，轉型過渡階段可能極度混亂和暴力。

要建立對政治衰敗更普遍而廣泛的理解，這種模式是一個較好的著眼點。如亨廷頓所言，體制是一套“穩定，有明確價值觀，重複性的行為模式”，其最重要的功能是推動集體行動。沒有一套相對穩定的明確規則，人類每進行一次新的互動都將不得不坐下來重新談判。這種規則往往是由文化決定的，不同的社會和不同的時代對應著不同的規則，但創建規則和遵守規則的能力則已經深深地烙印在人類的思維裏。人類遵循規則的自然傾向賦予制度以慣性，也是人類的社會合作水準遠高於任何其他動物的原因。

但制度的穩定性正是政治衰敗的根源所在。建立制度是為了滿足特定情況的需求，但隨著情況發生變化，制度往往無法適應。認知問題是一大重要原因：人們一旦對世界發展形成思維定式，即使在現實中遇到矛盾證據，也會固執己見。另一個原因是集團利益：隨著制度的誕生，從中獲利的內部人士受維護自身利益的驅使，不願改變現狀，對改革充滿抵觸。

麥迪森式民主，打不贏貪腐

從理論上講，民主——特別是被美國憲法奉為神聖的麥迪森式民主——本應防止某精英派系獨大後利用政治權力進行專制統治，以此減輕體制內部利益固化的問題。為達到這個目的，民主制度將權力分散到互相競爭的幾大政府部門，並允許多元化大國內部存在不同利益的競爭。

但說得好不如做得好，麥迪森式民主往往離初衷相距甚遠。體制內精英接觸到權力和資訊比外界大得多，他們用它來保護自己的利益。如果普通選民對體制內碩鼠吞食金錢的來源都不知情，當然談不上對腐敗的政客有什麼深仇大恨。社會團體的認知或信念已經僵化，他們自然不會動員起來爭取自身利益。例如，許多美國工薪階層選民支持那些承諾對富人降低徵稅的候選人，儘管這樣的減稅政策將剝奪他們享受重要公共服務的權利。

此外，不同團體在維權活動中的組織能力各不相同。從地理分佈來看，食糖生產者和玉米種植者相對集中，他們專注於自己產品的價格；而普通消費者或納稅人分散在各地，這些商品的價格只占其生活預算的很小一部分。由於制度規則往往有利於特殊利益集團（譬如食糖和玉米生產大戶佛羅里達州和愛荷華州在選舉中屬於“搖擺州”），這些團體在農業和貿易政策方面形成了與自身規模不相稱的巨大影響力。同樣，相比窮人，中產階級往往更願意也更有能力捍衛自己的利益，如保留抵押貸款課稅減免等。這使得社會保障和醫療保險等普遍福利比單純向窮人傾斜的政策更容易得到維護。

最後，在全世界範圍內，自由民主幾乎總是與市場經濟聯繫在一起。市場總會產生贏家和輸家，所以總會放大詹姆斯•麥迪森所謂“不同和不平等的獲取財產的能力”。只要所有人能平等地進入經濟體制，這種情況下產生的經濟不平等本身並不是一件壞事，因為它會刺激創新和增長。但是，當經濟上的贏家們尋求將財富轉化為不平等的政治影響力時，這就造成了很大的問題。他們可以通過賄賂立法者或官員獲得政治影響力，更有甚者，將制度規則改變得對自己有利——例如在他們本已主導市場內進一步封鎖競爭，使市場向自己有利的一方更加傾斜。

既得利益者的反撲

當人們對制度的認知固化時，或當得勢精英用權力阻擋變革、維護自身地位時，制度便會跟不上外部環境的變化，走向政治衰敗。任何類型的政治體制——專制或民主——都無法免疫於這種政治衰敗。雖然在理論上，民主政治體制有利於改革的自我糾正機制，但它也讓強大的利益集團能夠鑽空子，以合法的方式阻擋迫切需要的變革，最終導致整個體制的衰朽。

這正是美國近幾十年一直發生的事實，許多政治制度存在越來越嚴重的機能障礙。僵化的認知和根深蒂固的政治力量相結合，讓體制改革的努力統統流產。在政治秩序不受到巨大衝擊的情況下，沒有人能保證目前這種情況會發生很大的改變。〈1〉

●註1，歡迎大家討論，或可當成讀書會。

眉批：現行台灣民主的弊端，幾乎和美國如出一轍，立院宛如鱷魚，司法宛若恐龍。兩者正在聯手摧殘我們的國家與社會。