美河市案的另一釋憲文

  美河市案引出了兩個釋憲文，一個是釋字第732號，另一個是釋字第743號。兩者的著重點並不相同，一個是關於徵地的法律合憲性問題（732），另一個是徵收的土地怎麼使用的問題（743）。但是如果稍微檢視一下網路的文章，可以發現很多人的重點只有一個：馬英九要負責。

  但是這樣的政治操作，其實把整個來龍去脈都給抹除了。環顧美河市的土地徵收和開發，時間有早到從1991年就開始的，732涉及到的土地徵收爭議，也包括2003年內政部核准之後才能徵收的土地。如果不把整個前因後果都納入理解，那是沒有辦法真的看出美河市案的背後，到底呈現出怎樣的問題。

「聯合開發」的土地徵收

  美河市案所呈現的問題，是國家在設立《大眾捷運法》的時候，一併把可供開發作為經濟發展的土地，都列入為強制徵收的對象。這樣的思維甚至早到1988年的時候。

  釋字732號解釋，涉及到了三條相關的條文。1988年《大眾捷運法》第七條第三項：「聯合開發用地……，得徵收之」；1990年《大眾捷運系統土地聯合開發辦法》第九條第一項：「聯合開發之用地取得……，得由該主管機關依法報請徵收……」；1991年《大眾捷運法》第七條第四項：「大眾捷運系統……其毗鄰地區辦理開發所需之土地……，得由主管機關依法報請徵收」。這樣的法律條文背後的思維，也就是國家不是只為了興建捷運而已，它還要順便加以開發，獲得捷運站附近的利益，這就有掠奪人民的問題了。

  這樣法律條文的出現，其實也代表整個國家的思維，多少整個混亂了。國家並未能夠明確界定自己的角色，究竟目標是興建捷運等基礎交通建設，提供經濟發展的動力，讓人民可以蒙獲其利、或者目標其實是經濟成長，捷運興建只是一個操作的手段。因為就後者來說，國家直接把開發案一手包辦起來，應該是最快、最能達到成效的作法。

  大法官的釋字732是從前者出發，強調國家徵收土地的目的，只該是為了公益而興建基礎建設。我們應該回到《土地徵收條例》的初衷：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限」（第三條）。大法官們因此很直接地說，以開發為目的的土地徵收，已經完全違反了比例原則、侵犯到人民的財產權。

  興建捷運還要「順便」開發，即使沒有任何弊案在其中，也都代表政府單位為了「業績」的需求，迷失了自己的方向。

土地徵收與開發的難題

  在我整理釋憲的文字中，可以發現土地徵收、開發的爭議，佔了極大的一部份。這固然和台灣人特別迷戀土地有關，但是也顯示出一個「大有為」政府最可能面對到的困境。今日政府除了做一些「基礎建設」、設立「工業園區」、推動「都市更新」之外，其實沒有太多的手段，可以活絡台灣的市場、促成經濟成長。

  然而如果要以開發作為經濟成長的引擎，那就勢必要想辦法犧牲一些人的土地，不管是這裡徵收案的所有權，還是更為抽象的權益。從二月底開始原住民在爭的傳統生活領域土地使用的「同意權」，就是一個這樣的例子。政府不願意讓部落對位於傳統生活領域的私有土地，擁有開發的同意權，不也正是擔心如果部落一旦擁有同意權的話，各種度假村、觀光據點的開發計畫，都要無疾而終了嗎？