我國地方國教經費補助制度之探討
國民教育是政府的重要公共服務項目之一，中央政府補助地方辦理國民教育，為各國教育經費補助的常態。我國為「因地制宜」的中央與地方分權國家，由於時代的進步，國民教育需求亦隨之水漲船高，急速擴增，使地方政府造成教育經費的沉重負擔。
有鑑於此，從1970年代中期開始，中央與省政府便開始大幅度的增加對地方政府的教育補助。中央政府教育補助制度的良窳，直接影響國民教育成敗的關鍵因素。教育補助的目的，以促進教育經費的有效使用（效率原則），以及滿足各級政府的公平分配（垂直公平與水平公平分配）為原則，並在尊重地方自治精神（財政自主原則）下，來充裕地方政府的教育經費。
自88會計年度以後，教育部對各縣市國民中小學補助可分為人事費補助及建築設備補助兩大部分。教育部的人事費補助主要是延續87會計年度以前編列行政院「省市平衡基金」下的補助款。而教育部的建築設備補助主要是延續發展與改進國民教育五年計畫、六年計畫、四年計畫而來，在82及83會計年度以後稱之為「校務發展計畫」補助，84會計年度改為「整建國中國小教育設施計畫」，並另開辦「教育優先區計畫」。目前教育部不論是人事費補助，或建築設備補助，均是指定用途，且其分配只考慮需求面，而不考慮受補助縣市的財政能力高低（丁志權，1999）。
國民教育補助制度分為兩類。其一是對各縣市教育基本需要的補助，其次為獎勵地方增加教育支出的補助。教育部負責控制「教育基本補助」以及「獎勵性補助」的總金額。教育基本補助除了考慮各縣市學校數、學生數、班級數與人事費等基本需要以外，並根據地方財政能力指標，扣除不同額度的估計稅課收入。因此，財政狀況愈弱勢的地方政府，其所得教育基本補助款便將愈高。獎勵性補助，根據各縣市「教育支出佔其歲出的百分比」來訂定「教育努力程度」指標，並計算不同的補助款。（林全、王震武、林文瑛，1996）
一、我國義務教育的財源與分配制度
教育經費補助制度可分為補助的政府層級、補助項目內容與方式等二方面。我國在精省之後，教育行政體系由三級減為二級，教育補助的政府層級只有一個層級。在補助項目內容與方式方面，我國中央對各地方政府的教育補助，以特定補助為主。目前我國中央對各地方政府的教育補助，主要由教育部負責。自88會計年度（即87年7月）以後，補助項目可分為人事費補助與建築設備補助兩大部分。教育部的人事費補助主要是延續87會計年度以前編列行政院「平衡省市預算基金」下的補助款。而教育部的建築設備補助主要是延續發展與改進國民教育五年計畫、六年計畫、四年計畫而來，在82會計年度以後稱之為「校務發展計畫」補助，84會計年度以後，配合行政院十二項建設，改為「整建國中國小教育設施計畫」，並另開辦「教育優先區計畫」（丁志權，1999）。
（一）行政院對地方教育人事費的補助
行政院於民國69年公布「改善地方財政方案」，台灣省政府於70年公布「改善地方財政方案台灣省執行要點」。該要點規定縣市國民教育經費超過縣市總預算40％部分，由省依計算標準核撥支應。
民國72年修正「改善地方財政方案」，「改善地方財政方案台灣省執行要點」亦隨著修訂。在國民教育經費方面最大的改變是：刪除國民教育經費超過縣市總預算40％部分由省補助的規定，而以各縣市稅課收入占國民中小學人事費的百分比，分為六級來計算。本項補助的特色是用於對各縣市國民教育經常費的補助，與教育部發展與改進國教計畫的資本門不同。
自88會計年度起，在行政院「平衡省市預算基金」項下的補助，移撥教育部主管預算的「國民教育補助」項下，這筆補助款雖然仍用於補助各縣市國民中小學人事費，但已由原先對縣市政府的一般補助，改為指定用途的補助（丁志權，1999）。
（二）中央統籌分配稅款
中央政府對地方政府補助款中，補助金額最大的是統籌分配稅款。分配款分為特別統籌分配稅款與普通統籌分配稅款兩類，前者占6％，後者占94％。
特別統籌分配稅款用於支應受分配地方政府緊急及其他重大事項所需經費。普通統籌分配稅款對縣市之分配，算定可供分配縣市之款項後，其中85％應依近三年度受分配縣市之基準財政需要額減基準財政收入額之差額平均位，算定各縣市間應分配之比率分配之。「基準財政需要額」主要包括四項，其中包括各中小學人事費、辦公費。但隨著地方制度法公布，縣市政府權責也擴張許多，若縣市政府財源增加，是否會將增加財源運用於教育方面？值得觀察（丁志權，1999）。
（三）教育部對地方義務教育的補助計畫
1.教育部補助計畫
民國66年以後，教育部始有系統性的國民教育補助，如：民國66年至70年的發展與改進國民教育五年計畫；民國72年至77年的發展與改進國民教育六年計畫；民國78年至81年的發展與改進國民教育第二期計畫；民國82年至83年的教育部補助地方國民教育經費──校務發展計畫；民國84年至89年的教育部補助地方整建國民中小學教育設施計畫。
上述教育部的五年計畫、六年計畫、二期計畫、校務發展計畫與整建計畫等，計畫補助內容以硬體為主，如：充實專科教室、充實圖書室、增改建廁所、改善飲用水設備、改善教室照明設備、更新課桌椅、改建危險教室、充實普通教室、排水填土護坡工程、充實體育設備、增改建運動場、增改建廚房；而補助方式則以專案方式補助。五年計畫採用配合款方式補助，金馬地區自行負擔27％，其餘由中央補助；六年計畫修訂為金馬地區由中央全額補助；民國78年以後的計畫，只要是中央辦理的部分，皆由中央全額補助。
2.教育優先區計畫
「教育優先區」計畫是一項從民國84年試辦迄今的教育補助計畫。
教育優先區計畫的推動，係本諸「教育機會均等」之理想與「社會正義原則」之精神，針對文化不利地區及相對弱勢群體，擬定適當的教育支援策略，提供「積極差別待遇」的補助，以整體提升文化不利或教育資源貧乏地區之教育水準。
該項計畫有兩項特點：第一，「教育優先區」計畫僅針對文化不利或教育資源貧乏地區，試圖提供該類地區較多的資源，以改善其教育環境，並進而提升學生之受教品質；第二，改善過去上級政府補助以硬體建築為主的模式，強調「教育軟體措施優先，硬體建築為輔之原則」（教育部，1996；引自許添明，2003）
教育優先區依據指標由學校提出申請，金門地區符合「離島或特殊偏遠交通不便」指標，補助項目計有：推展親職教育、學校社區化教育活動、補助教學基本設備器材、課業輔導與發展教育特色等項目。
二、義務教育經費補助問題之探討
　 我國自1968年實施九年國民義務教育以來，縣市教育經費支出突然暴增，造成主管國民教育的縣市政府極大的財政衝擊，有的縣市國民教育經費的支出甚至高達整個年度預算的一半以上，導致擠壓到地方其它部門的支出。這種不正常現象，其主因在於各級政府的教育經費負擔有先天上「患寡」與「患不均」的問題存在。
補助制度的內涵不同，在達成的效果上也各有差異。例如，指定用途補助可避免補助款流為他用，發揮補助者預期的功效，也可能由於補助者未能精準掌握受補助者的確切需要，而形成補助上的種浪費。雖然總額補助較能考慮受補助者的客觀條件及需求，但卻無法兼顧受補助者主觀的努力及表現。因此，如何適當的引進不同的補助制度，同時兼顧公平、效率與地方財政自主原則，實為檢討我國國民中小學教育補助制度的核心問題。
我國教育機構之財務採公務預算制度，機構本身並不具備法人資格，教育機構之經費是由預算編列而來，民意代表若以審查預算為由施以不當干預，教育即難於正常運作。又教育的資源分配與地方的需求有落差，也會導致補助的項目不切實際，形成資源的閒置與浪費。目前經費補助缺乏整體規劃，補助制度不利學校整體永續發展，使學校的建設項目無法整體連貫，造成學校整體規劃之困擾與難度。
政府專案補助忽略縣市的財政能力，因而造成對自主性收入較多的縣市幫助較大；對自主性收入較小的縣市幫助較小，導致強者愈強，弱者愈弱的不均現象，無法確保弱勢區域的教育資源，造成教育的城鄉落差。
三、偏遠離島國教經費的改善途徑
資源分配的「寡」與「不均」並存，與財稅結構分配的不合理，是我地方政府目前財政上最大的困擾。地方政府賦稅稽徵稅額不大，稽徵數額不穩定，稅收來源受到極大限制，地方政府財政必須仰賴上級政府合理的分配制度，所以，為了改善離島三縣國民教育經費，平衡區域教育落差，除稅制外，應從改善經費補助方式、與國教改隸教育部辦理等方式，尋求解決之道：
（一）改善國教經費補助方式
有謂：「經費是教育施政的龍骨」，若無經費的配合，教育施政無法撐起來。我國公立各及學校向來視同公務機關，適用公務預算的規定，但公務預算的規定有許多地方難以適合學校發展需求（王家通，2003）。
我國現行財政收支劃分辦法為統籌統支，任何一筆補助款項均列為收入，再按政務需要編列支出。在此一體制下，上級政府補助款往往列為統籌部分，就無法達到專款專用的目的（蓋浙生，1993）。
中央在補助縣市之前，應先考量補助的目的、掌握地方的需求、衡量地方的執行力、審查計畫的可行性，以減輕地方財政的負擔與均衡各縣市財政條件。其補助的方式應採整批補助，以整批發放為原則，不作細目之規定。經費支用之細目由地方自訂，能減少指定項目卻不符合地方需求的浪費情形。上級政府補助方式也應考慮有效刺激地方政府提高對教育經費的總支出，激勵地方政府提高教育經費支出，設計獎勵補助的誘因計畫，藉以提高地方政府的教育投資。
依傳統的撥款流程，要經過中央、縣市、學校等三個層級，對於學校時效性的辦理事項，在時機的掌握上顯然不盡合理。常常出現申請的經費，經過層層的審核下，或執行時限將屆，或逾時才能得到經費，甚或學校承辦人員因迫於時效先行墊款，結果經費未獲通過或只得到部分經費，導致承辦人賠錢辦事。因此，應依組織扁平化原則，在中央層級設立專責撥款單位，以直接撥補的方式反應學校的需求，如此才能大幅提升學校的辦學效能。
縣市政府財源普遍不足，但在不足之中又有大貧、中貧與小貧之分，上級政府補助應建立積極的補助制度，以富裕地方或中央的盈餘來彌補貧窮的地方，以達到縣市均衡發展的目的（蓋浙生，1993）。
根據先進國家教育發展趨勢，國民教育經費走向由各級政府共同負擔。為齊一各縣市國民教育水準，可考慮實施由上級負擔一部分國民教育經費：如經常支出項目之人事費、資本支出項目之建築與土地，經常支出則由地方政府負擔（蓋浙生，1993）。
林全（民85）建議應先從「教育財政的基本需求」中減去「教育財政的能力」，另外在人事費、學校數與班級數三大指標外再加入學生數做為第四項指標。
依許添明（民87）的建議，係由教育部預先設定學生接受合理教育所需要的最低教育經費（即基準教育經費），以及各縣市政府所應負擔的合理比例，然後再根據這兩項標準來決定補助總額。
據最近報載：立法院通過「教育經費編列與管理法」條文修正案，把占整體教育經費17％的退休撫恤經費排除在教育經費之外，並調整教育經費最低額度，從三年度決算歲入淨額平均值之21.5％，改為20％。通過的修正案版本中，還規定各級政府教育預算至少有10％的比率用在非人事經費上，而中央主管教育行政機關每年編列的教育經費預算，不得少於中央政府當年度總預算的10％，避免因現今補助款改列一般補助款後，部分縣市將教育經費挪用（國語日報，民93.10.8，第一版）。
（二）離島國教改隸教育部辦理
根據現行的中央與地方財政收支劃分法，稅基較大、較穩定的良稅，大部分皆劃歸中央。離島三縣地方財源拮据，而學生數最多的義務教育，又由縣政府負擔，使離島根本毫無餘力進行各項建設，即使在教育方面，也因人事費高達八成以上，而無法進行各項教育基礎建設。
離島地方財政困難、教育資源貧瘠眾所周知，而且呈現「患寡又患不均」之情形。亦卽，基本上地方政府之財政均面臨困難，而且愈是屬於鄉鎮市級或愈是屬於邊遠的縣、鄉，收入愈是短缺（黃錦堂，2000）。由於教育對於國家目前及未來發展具有深遠的影響，各國莫不重視教育投資，並視為政府公共支出重要的一環，其占公共支出的比重亦逐年遞增（蓋浙生，1993）。
金門地處文化不利地區，產業不興，百業蕭條，學生一般社經背景偏低，平均每人生產毛額新台幣 271,962 元(折合美金 7,865 元)。依據憲法規定，邊遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。其重要之教育文化事業，得由中央辦理。離島三縣位處邊陲，地理環境受限，經濟發展遭遇瓶頸。從歷年國中學測顯示，離島三縣學生因教育資源缺乏，學生素質偏低，長期以往，嚴重影響學生受教權利，造成區域教育落差。我國憲法第159條卽揭櫫：「國民受教育之機會，一律平等」，國家應注重各地區教育之均衡發展，扶持偏遠離島貧瘠地區，除合理改善不利地區教育經費補助之外，離島義務教育改隸教育部辦理之模式，亦是可行的方式。