民國114年將全面施行的【國土計畫法】，將我國目前部分偏鄉的農地劃為國土保育地區，引發一些民眾的不滿，認為這樣會斷了他們的生計，最近，嘉義縣也有民眾不滿，而新北市政府、南投縣政府則因為民眾反彈多而暫緩送審。

經我查詢，【國土計畫法】第32條第1項有規定，區域計畫實施前或原合法之建築物、設施與該把第23條第2項或第4項所定土地使用管制內容不符者，除准修繕外，不得增建或改建，當地直轄市、縣(市)主管機關認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；在直轄市、縣(市)主管機關令其變更使用、遷移前，得為區域計劃實施前之使用、原來合法使用或改為妨礙目的較輕之使用。

【國土計畫法】的這項規定，跟【臺北市都市計畫施行自治條例】第21條、【都市計畫法新北市施行細則】第35條、【都市計畫法桃園市施行細則】第34條、【都市計畫法臺中市施行自治條例】第42條、【都市計畫法臺南市施行細則】第32條、【都市計畫法高雄市施行細則】第19條、【都市計畫法臺灣省施行細則】第31條的規定一樣，原有的合法建物最多就只能做，不涉及外貌或用途大改的修繕，且縣市政府也都有斟酌情形令民眾遷移或變更使用的權力。

其次在用地變更方面，【都市計畫法新北市施行細則】第33條、【都市計畫法桃園市施行細則】第32條、【都市計畫法臺中市施行自治條例】第40條、【都市計畫法臺南市施行細則】第30條、【都市計畫法高雄市施行細則】第18條之附表、【都市計畫法臺灣省施行細則】第30條，都有規定都市計畫農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地，其建築物簷高、建蔽率、容積率、用途等都各有限制，原有建築物也只有在簷高、建蔽率、容積率等超出規定時，才可修建成至符合規定

而【國土計畫法】第32條第2項則規定，直轄市、縣(市)主管機關對於既有合法可建築用地經依直轄市、縣(市)國土計畫變更為非可建築用地時，其所受之損失，應予適當補償。

兩相比較之下，可看出【國土計畫法】與【都市計畫法】第85條規定授權訂定的直轄市施行細則或施行自治條例、省施行細則，在建築物方面都允許原合法建築物做從來之使用，且允許一定程度的修繕或修建。

但兩者最大的不同，是【國土計畫法】對於原合法建築用地變為不可建築用地，是走損失補償路線，而【都市計畫法】第85條授權訂定的直轄市施行細則或施行自治條例、省施行細則，則是也明確允許一定範圍內的從來之使用。

若在考量內政部地政司以往發布的非都市土地從來之使用函釋，可發現我國土地使用分區管制領域的法令，對於從來之使用的考量是聚焦在法令施行之前的原合法建物或設施，畢竟以往土地使用分區管制的新制上路，會出現激烈反彈的大都是舊制對蓋房子、建設施規定較鬆，而覺得新制較嚴的地主或屋主。

最近【國土計畫法】國土功能分區劃設的爭議，看來是不滿自己的土地被劃為國土保育地區者居多，至於反對者是否真的都是農民，所持有的土地是否真的都是【農業發展條例】施行細則第2條定義的農業用地，我覺得都還有可議之處，看起來項農地的土地，在法律上不見得是農地。

再者，我國農地管理的制度是管地不管人，有農地者未必是農民，甚至有農保者也未必真有在務農，故這陣子媒體報導，那些所謂反對農地被劃為國土保育地區的農民，可能部分實際上是土地投機客、土地蟑螂，覺得自己持有的土地被劃為國土保育地區是被擋了投機炒作的財路，因此才強烈反彈。

不過我還是覺得，我國土地使用分區管制的法令及相關函釋，相較於建物設施的從來之使用而言，對於農林漁牧的從來之使用考慮甚少，可能是因為我國熱愛蓋房子投資或居住的人，遠多於熱愛務農的人。

所以，若不考量別有用心者存在的可能性，我認為【國土計畫法】還是應比照【都市計畫法】或【區域計畫法】的子法那般，在法規命令的層級上，訂定詳細的土地使用分區管制規定，除了建物設施的從來之使用外，還應明訂國土計畫發布實施之前，原合法土地從來之使用的保障與管制條款。

就像原合法建築物不得增擴建或變更用途一般，原合法做農業使用的農地，國土計畫發布實施之後若是劃入國土保育地區，則應允許地主或其他相關人做從來之使用，但不准他們擴大使用面積，或變更為非農業使用。