自從鄭麗文成功地選上中國國民黨主席後，積極提出兩岸論述，並訪問中華人民共和國的領導人習近平。很顯然地，國民黨的鄭麗文與民進黨的賴清德對兩岸關係的論辯，有極大的不同。鄭麗文主張「一個中國」，而賴清德不主張「一個中國」，而是認為「兩岸互不隸屬」。這個顯著不同，引發一個長久以來未曾真正釐清的憲法問題：依中華民國憲法，中華民國主權究竟是否及於中國大陸？

這個問題看似簡單，其實牽涉憲法本文、憲法增修條文、司法院解釋、國際法，以及三十多年來台灣民主化所形成的憲政現實。若只摘取其中一、兩條條文，便斷言「中華民國主權及於中國大陸」，未免失之簡化。

鄭麗文等人常引用憲法第四條及兩岸相關法制，主張中華民國憲法並未修改領土，因此，中華民國主權當然及於中國大陸，賴清德若主張「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」，便有違憲之嫌。

然而，這樣的論證，真的站得住腳嗎？

首先必須注意的是，司法院早在釋字第三二八號解釋中，即已指出憲法第四條所涉及之固有疆域範圍，屬於重大政治問題，而非司法機關得以具體界定之事項。換言之，大法官並未宣告今日中華民國憲法上的領土必然包括整個中國大陸，更未以司法解釋確認中華民國現仍對中國大陸享有完整的國家主權。許多人將憲法第四條視為當然可以解決今日兩岸主權問題，其實已超出大法官會議釋字第三二八號解釋本身所表達的範圍。

更重要的是，一九九一年以後，中華民國憲法真正運作的重心，早已不是憲法本文，而是由兩千三百萬人選出的代表歷經多次修正的憲法增修條文。

從國會全面改選，再到由兩千三百萬人的代表增修憲法條文到總統直選、公民投票等制度，今日所有中華民國的國民主權的實際行使，都不是由包含中國大陸在內的全中國人民決定，而是由自由地區人民決定。換言之，中華民國今天的民主正當性，完全建立於自由地區人民的同意，中華民國這三十多年來，是由兩千三百萬在實施國家主權。

如果依照鄭麗文的說法，中華民國主權仍完整及於中國大陸，那麼便會產生一連串無法回答的憲法難題。

第一，中華人民共和國十四億人民，是否也是中華民國憲法第二條所稱的主權者？因為憲法第二條規定，中國民國之主權屬於國民全體。

若答案是肯定的，那麼今日修憲、選總統、選立委，為何完全排除他們？依民主憲政最基本的「國民主權」原理，主權屬於全體國民，而不是其中一部分國民。若十四億中國人民也是中華民國主權的共同擁有者，卻完全不能參與憲法運作，這樣的制度如何符合民主原則？

若答案是否定的，那麼今日中華民國憲法第二條所稱的國民主權，事實上便已限縮於台灣地區人民，而不包含整個中國大陸人民。

第二，中華民國是否仍對中國大陸行使任何國家主權？

國家主權並非抽象名詞，而應包括立法、行政、司法、軍事、外交、課稅等公權力的實際行使。

今日中華民國政府無法在北京制定法律，無法在上海課徵稅捐，無法任命廣州法官，也無法在重慶舉辦總統選舉。反之，中華人民共和國政府則完整行使上述所有國家權力。從國際法而言，這便形成典型的「有效統治」現象。

有人主張，主權不必實際行使，只要憲法宣稱即可存在。然而，若如此推論，世界上許多早已不存在的領土主張，都可以永久保留，而無須面對任何憲政現實，國際法與憲法便完全脫離了實際政治。

第三，一九九一年終止動員戡亂，究竟代表什麼？

一九四九年，毛澤東在天安門宣佈中華人民國成立，中華民國將其視為叛亂團體，因此兩岸仍可視為一國內戰。

然而，一九九一年，中華民國總統李登輝宣布終止動員戡亂後，戰時法制隨之終結，中共已不再是法律上的叛亂團體，可說是叛亂成功，成為一個獨立於中華民國之外的國家。既然不再適用內戰法制，而中華人民共和國又已成為長期有效統治中國大陸的政府，那麼兩岸關係究竟應如何定位？這正是近三十多年憲法學者持續討論的課題。

此外，憲法增修條文反覆使用「自由地區」與「大陸地區」，不少人便據此認為仍屬一國。

然而，「統一前」並不必然表示目前只有一個國家。歷史上，西德與東德在統一之前，均為聯合國會員國；南北韓至今亦同為聯合國會員國，雙方憲法都曾以民族統一為目標，但這並不妨礙國際法上承認其為兩個不同的國家。易言之，當年的東德與西德，今日的南韓與北韓，主權相互不隸屬。因此，「統一」是一種未來可能追求的政治目標，不必然決定當前國家的法律性質。

最後，再回到憲法第一四一條。該條明定，中華民國之外交應尊重條約及聯合國憲章。今日依聯合國制度及國際法實務，中華人民共和國無疑已是國際社會承認的國家。中華民國在處理外交及兩岸事務時，自不能完全忽視這一客觀法律現實。

因此，今日真正值得討論的，不是用七十多年前制定的少數條文，否定三十多年民主化所形成的憲政現實；而是如何在憲法本文、憲法增修條文、司法院解釋及國際法之間，建立一套前後一致、能夠自圓其說的憲法理論。

賴清德主張「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」，有人認為違憲；鄭麗文主張「依憲法，中華民國主權及於中國大陸」，則同樣必須回答上述一連串憲法難題：若主權真的及於中國大陸，十四億中國人民是否享有中華民國憲法上的國民主權？他們為何不能參與中華民國總統與立法委員選舉？中華民國又憑什麼代表他們行使主權？

這些問題，並非一句「憲法沒有修改領土」即可回答。真正的憲法解釋，不只是停留於文字，更必須面對民主原則、憲政發展與國家實際運作。否則，憲法將只是歷史文件，而不是規範今日國家生活的最高法則。

司法院大法官會議釋字第328號解釋：

中華民國領土，憲法第四條不採列舉方式，而為「依其固有之疆域」之概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱固有疆域範圍之界定，為重大之政治問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。

理由：

　　國家領土之範圍如何界定，純屬政治問題；其界定之行為，學理上稱之為統治行為，依權力分立之憲政原則，不受司法審查。我國憲法第四條規定，「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之」，對於領土之範圍，不採列舉方式而為概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱「固有之疆域」究何所指，若予解釋，必涉及領土範圍之界定，為重大之政治問題。本件聲請，揆諸上開說明，應不予解釋。