台灣沒有延宕時機的本錢

不管是從外在發展趨勢，或者是台灣本身的經濟與產業結構發展方向來看，融入區域經濟整合都是台灣生存、成長所必須要走，而且是迫切要走的一條路。但是，從當前的情勢來看，台灣迄今根本沒有作好準備工作，甚至並沒有意識到情勢的嚴重性，在此可以以一項指標即FTA覆蓋率（FTA coverage rate）來顯示台灣在區域經濟整合方面落後的程度。

所謂FTA覆蓋率係指與FTA夥伴貿易金額占該經濟體總貿易額的比率，尚可以分為進口與出口兩方面。依據2011年的進出口統計，在FTA出口覆蓋率方面，四小龍的南韓達36.5％、新加坡為63.６％；先進國家的美國達45.3％、加拿大達76.0％、日本為19.1％、歐盟達72.8％；發展中經濟體的中國大陸為12.3％、印度為21.6％、東協為5.92％；中南美洲的墨西哥達92.1％、智利89.8％、秘魯75.0％；而我國，瞠乎其後，僅僅0.2％，主要是與中南美洲5個友邦國家所簽的4項FTA。

如果以我國的主要競爭者南韓為例，迄2013年1月底與南韓已簽署今FTA並且生效實施的國家，包括美國、歐盟、東協、歐洲自由貿易協會（EFTA）、秘魯、智利、印度等，這些國家合計占我國2011年出口市場的40％。換言之，在占我國出口比重達40％的市場，南韓的產品可以享受到關稅等方面的優惠待遇，我國產品卻無，在相對競爭上居於不利的地位。

我國簽署FTA面臨自由化的瓶頸

洽簽FTA必須以自由化為前提，但是在自由化方面，台灣卻面臨相當嚴重的瓶頸，其一，自2002年我國加入WTO成為會員之後，迄今經貿體制幾乎仍維持在2002年入會之時的狀態，鮮少改變；但是2000年至今，正是FTA數量快速增加、區域經濟整合快速推進的時候，我國自由化的水準和先進家洽簽FTA所要求的條件，中間的落差越來越大。

其次是長期以來國人習於現狀，缺乏國際觀，偏安於市場保護措施之下，對於融入區域經濟整合、掌握國際市場機會、運用國際資源等欠缺應有的認識，未能意識到扼殺台灣發展的潛藏危機。即以政府各部門而論，一談到法規調適或鬆綁，經常以社會安全穩定、國人權益或社會公平、未符合國際慣例、產業發展、貿易談判等各式各樣理由來阻擋，一再拖延改革的時機。

其三是產業界方面，於2000～2007年間，台灣產業將生產據點加速移往海外，加上出口集中於中國大陸，大陸與香港合計占台灣出口約40％，產業界未能將實際的需要反映出來。直至2010年東協10國與中國大陸展開全面自由貿易區的運行，對我出口至大陸形成嚴重威脅，才促使兩岸進行經濟合作架構協議（ECFA）的談判。

最後一項關鍵的瓶頸當然是政治因素，洽簽FTA並不是單方面的意願所能決定，必須要得到對方的認同，但是國際上我們經常遭遇的難題就是政治因素的干擾。

 

脫困而出的三條路

面對未來的危機，台灣基本上有三條路可走，一是儘速調適法規，加快經濟自由化的步調，尤其是台灣目前在外人投資業別限制、外人投資審查程序管理、投資法令不明確、勞動法規僵化、金融市場自由度不足、服務業管制等多方面存在亟需鬆綁的法規障礙。

其次是積極推動與主要貿易夥伴洽簽協定，但是遭遇的困難又與前項的作為有關。觀察晚近歐、美等先進國家洽簽的FTA，其自由化的方向已經超越了傳統關稅消除、服務市場開放的範疇，擴大至法規透明化、調和的義務。在貨品方面，著重在檢驗、檢疫等非關稅措施；服務業方面，則加強去除監管法規的不合理、不必要性。議題範圍涵蓋了（一）法規透明化、可預測性，（二）商品與食品檢驗與檢疫制度，（三）電子商務，（四）電信，（五）金融，（六）智慧財產權保護，（七）競爭規則，（八）公營事業等眾多領域；而其基本要求則進一步延伸到（一）強化法規制度透明化及參與義務（如立法及修法之事前公開法規草案及具體說明理由），（二）締約成員要以國際準則或標準為基準，作法要與國際接軌（如金融監理方面的巴塞爾公約），（三）先進國家將其制度強制轉化為FTA規範（如智財權之保護從WTO規定之50年延長到70年）等。換言之，國際趨勢是FTA的涵蓋層面越來越廣，要求的水準越來越高，台灣要走的路似乎是越來越遠，踏出去的腳步必須加快、加大，改革的決心要更為堅定，但這些都不是短期間可以做到的。

以上，積極推動自由化以塑造洽簽FTA的條件，或者是積極洽簽FTA，運用對外承諾來推進國內自由化腳步，都不是三、五年時間可收到重大成效的。因此，脫困的第三條路是推動「自由經濟示範區」，在示範區有限的範圍推動更廣、更深的自由化措施，以更大規模的經濟自由化與國際互動，然後，從示範區成功的經驗逐步擴大到全國的經濟自由化。

積極推動「自由經濟示範區」

就目前而言，推動「自由經濟示範區」（以下簡稱「示範區」）可以同時達到三個層次的策略性目標：

一、    為台灣經濟邁向自由經濟鋪路，協助台灣調整結構、達到經濟轉型的目標。

二、    創造台灣洽簽FTA、融入區域經濟整合的有利條件。

三、    以自由化結合台灣的優勢條件，創建台灣成為跨國產業合作的平台，並且成為帶動經濟成長的主要引擎。

推動「示範區」基本上有兩個重要的思維主軸，一是自由化，另一則是產業發展，前者為體，後者為用；前者是必要條件，後者則是充分條件，二者相輔相成才能建構成為創造高附加價值經濟活動的「示範區」。

在自由化方面，「示範區」有兩個主要的內涵，一是市場開放，另一則是法規調適與行政效能提升。市場開放方面，一則要對中國大陸以WTO會員的待遇來管理，包括陸資來台對製造業的投資、對大陸服務市場的開放，以及開放大陸貨品輸入加工、製造、重整後輸出等。其次是對WTO會員在服務部門的進一步開放，包括專業服務業、律師、教育服務業、健康與社會服務業等。

在法規調適及行政效能提升方面，包括四個大領域：人力、土地、租稅與單一窗口服務。人力方面，「示範區」要適度鬆綁企業聘僱定期契約員工及工時調配制度，降低企業僱用的障礙；要調整外籍白領人才延攬門檻，放寬部分大陸專業人士來台工作，活絡企業跨境人力資源之運用；要擴大聘僱外籍藍領適用業別，協助企業獲得所需足夠之勞動人力。

土地方面，「示範區」內要（一）加速土地取得時效，（二）簡化行政流程（包括土地使用變更審查、土地及環評審查、目的事業與農地變更審查、水土保持規劃及水保計畫審議），（三）土地使用彈性管制等。

至於租稅領域，「示範區」之重點在降低國際重複課稅障礙，不提供過度租稅優惠措施破壞租稅公平，而係要積極促進投資與貿易自由化及國際化，便捷資金、人才、技術、貨物之暢通。因此，其重點有5個項目：

一、促進技術創新與運用：外商專利授權或讓與免稅。

二、促進投資：包括（一）海外台商盈餘匯回示範區投　資免稅，（二）外籍股東股利免稅，（三）示範區內企業海外投資盈餘匯回示範區再投資免稅。

三、促進留才、攬才：外籍及大陸專業人士免申報海外來源所得等。

四、貨暢其流：包括（一）減免外貨主來台加值營業稅，（二）進口供營運貨物及自用機器設備免徵進口稅。

五、促進資金運用彈性：企業年度未分配盈餘免予加徵10％。

在單一窗口服務方面，「示範區」之管理由其主管機關設立單一服務窗口，集中提供各項管理（如建管、土地管理、環保、勞動管理等）所需之服務，以提升區內經濟活動之效率。

 

發展「自由經濟示範區」成為具體而微的「區域經濟合作平台」

自由化只是「示範區」成功的必要條件，「示範區」要能成功，還必須搭配產業政策的充分條件，在產業目標的引領下，以產業聚落（cluster）的發展模式，提供必要的產業政策與配套措施，結合產業的優勢條件，驅動「示範區」的成長。

茲舉香港為例。早期香港當局立下將香港從「製造的香港」轉型為「物流的香港」的目標，規劃其驅動力量來自於「能將產品與服務以最短時間及最高效率送達任何地方及每一地方」。為了創造如此的驅動力量，香港政府在政策上將香港定位為自由港，並且在（一）與外界連結的優異基礎建設、（二）高科技通信、（三）世界認證的貨櫃安全系統、（四）貨櫃處理的設施與能量、（五）貨櫃營運及營運商優勢、（六）成本競爭力、（七）銀行、貿易金融、保險、法律等支援性服務等與產業競爭力有關的因素，以全球指標來評比本身的水準，逐步提升優勢條件；因此，即便是鄰近的大陸的港口不斷改善服務能力，香港的轉口地位仍歷久不衰，進口再出口的貨運占其總出口的比重高達95％。

依據行政院經建會原來的規劃，並且已經得到相關部會的共識，「示範區」內可以朝向「產業創新整合中心」、「新世代自由貿易港」、「國際人才培訓中心」、「國際健康醫療中心」、「農產品加值運銷中心」五大方向發展，此五大方向只是初期規劃的領域，隨著時間的演進，相關部會如果有意願在「示範區」內發展新的產業項目，可作滾動式檢討，將新的產業納入。

以「產業創新整合中心」為例，在規劃構想上是要站在自由化的基礎，將功能整合與空間整合一併整合在「示範區」內。所謂功能整合是指將產業鏈的不同功能活動（包括創新研發、高端製造、後端加值、發貨物流等）串接於特定「示範區」，提升整體產業鏈（含智財管理、供應鏈管理等）運作效率，創造上下游高度整合之加值效益。至於空間整合則係將不同經濟體（如大陸、台灣、日本）不同比較利益（如大陸的市場機會與低成本生產、台灣的應用創新與高效率製造、日本的基礎研究與全球營運）整合在「示範區」，結合產業分工的模式提升區域經濟整合運行、產業實體合作的效率，創造經濟與產業高度分工整合的綜效（synergy）效益。換言之，「產業創新整合中心」之最終目的是要將「示範區」打造成以創新與製造為核心的跨境區域產業合作平台。　

 

循序並行推進「示範區」

「示範區」的推動牽涉立法、實體建設、產業規劃協調等，在在都需時間，但是我們已經沒有延宕時機的本錢，因此在加速推進策略上，必須採取多方面同時循序進行的方法。

在制度方面，一方面就行政法規可以調整的部分，以最大程度儘速予以修正並立即實施；另方面就法律需修訂或新訂部分，同時進行修／立法工作，並以優先法案推動。

在實體建設方面，一方面可以就現行的加工出口區、科學園區、自由貿易港區（三者都是經濟特區，也都有各自的設置條例），甚至是工業區，選擇適當地點，提升其自由化的內涵至接近「示範區」的最大程度；俟「示範區」立法完成，再進一步轉型為「示範區」。除了現行既有的地點之外，另一方面，可以就新的適當地點同時進行勘選、規劃、編定與後續開發工作。

在產業發展方面，一方面可以就「示範區」五大產業發展的政策、配套措施進行規劃並據以推動實施；另方面可以與大陸在ECFA的架構下，同時協商以「區」對「區」合作發展的模式，基於平等互惠的原則，由大陸選定適當地點，與我方「示範區」進行開發建設與產業合作（如共同投資、合作研發、產銷合作、共同培訓人才等），運用兩岸合作平台，進一步打造「示範區」成為吸引跨國企業前來投資的區域經濟整合平台。

 

「自由化」是核心

創新，不管是技術創新、產品創新或是企業營運模式創新，都是經濟成長最主要的動力來源；而要實現創新的成果，則必須使生產資源重新配置於具有較高生產力的企業，因此生產資源必須能夠自由移動，亦即經濟成長需要自由化。另方面，自由化又會擴大競爭壓力，促使企業創新、改善經營效率與提升生產力，因而驅動經濟成長。

依據經建會以行政院主計總處的資料推估台灣經濟成長來源，於民國90~100年台灣平均經濟成長率3.94％，比80~89年的6.24％減少了2.3％，主要來自資本累積貢獻降低1.93％，總要素生產力貢獻亦減少0.15％。在總要素生產力貢獻減少的組成中，最主要的因素又來自於資源重配置效果的貢獻減少了0.36％，突顯出近10年我國資源配置效益未能充分發揮，影響了經濟成長。由此更可以看出，推動經濟自由化，促使生產資源往更高附加價值方向移動，應是當前經濟發展的核心。不管是推動洽簽FTA，或是推動「自由經濟示範區」，本身都不是最終的目的，而是邁向自由濟的手段或過程，只有透過「自由化」促使經濟持續成長，才應是真正要追求的目標。