921地震緊急命令創造的憲政難題

  1999年9月21日，發生了影響台灣未來相當深遠的921大地震，全島進入救災的緊急狀態。而李登輝總統援用憲法在9月25日援用憲法增修條文第二條第三項規定，發佈「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」，定調中央統籌救災事項。

  顧名思義，緊急命令基於「緊急」的事件，總統將頒佈一個凌駕在法律之上、事後才由立法院追認的條文，同時立刻打破現有法律的規定。例如為了安置受災戶，中央將不受〈國有財產法〉的規定即可借地、借建築使用（第三條）；之後如果要設置災民居住的建築，也一併不受〈都市計畫法〉、〈區域計畫法〉、〈環境影響評估法〉、〈水土保持法〉、〈建築法〉、〈土地法〉及〈國有財產法〉各式各樣法律條文的規定（第四條）。

  此外，更重要的是救災財源的籌措。緊急命令賦予國家為此籌措800億公債或借款的特別權限（事後需補辦預算），還可以直接調節中央和地方的預算來騰出經費（第一條）。立法院之前審查通過的預算，這時就被做出相當大的修改。

  立法院將此送到大法官解釋，在於此次的緊急命令很可能不是只有原命令上的處分而已，問題它可能有更進一步的發展。最簡單的說，行政院若宣稱依照前述緊急命令，制訂相關的施行辦法細則，就很可能開了一道繞過立法機關監督的後門，而這卻是沒有任何法規規定的事項。憲法增修條文只有規定總統可以發佈緊急命令，但行政院不制訂執行細則又無法真的執行命令，制訂似乎又可能是行政擴權，造成違法違憲的結果。

「緊急處分令」和「緊急命令」

  這樣的情況，可以說是台灣逐步走向民主化過程中，所會面臨到的一個比較「細節性」、但是又很關鍵的問題。在法治國家中，法律保留原則是普遍且優位性的核心信條，確認法律僅該「保留給」立法機關來制訂，行政機關不能單獨以命令的形式鑽空隙。然而，實務上憲法還是允許在情況危急時，總統可以頒佈短期居在法律之上的緊急命令，並且不受法律保留原則的限制。

  是的，情況「危急」必須採取非常手段，往往是獨裁者得以掌握大權的伎倆。說穿了，老蔣也就是依據這種「國家正逢危急存亡之秋」的模式，合法化了他長期戒嚴的作法。

  憲法第43條對緊急命令做出了規範，「國家遇有天然災害、癘疫，或國家財政經濟上有重大變故，須為急速處分時，總統於立法院休會期間，得經行政院會議之決議，依緊急命令法，發布緊急命令，為必要之處置。但須於發布命令後一個月內提交立法院追認。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效」。不過這個條文有個很好笑的問題，中華民國其實沒有什麼「緊急命令法」，這條憲法條文因為沒有後續的法律也就變成不可行了。

  老蔣為了讓他的統治降低阻礙，進一步玩了個花槍。〈動員戡亂時期臨時條款〉第一條，直接擴大了總統做出緊急命令的權限，只是換了個名詞，叫做「緊急處分」：「總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲法第三十九條或第四十三條所規定程序之限制。」這一條的誇張之處，乃是它取消了「提交立法院追認」的關鍵步驟，也就實質上讓行政可以獨裁統治。

  不過在此也必須做個平衡報導，這個終極武器在老蔣統治時，主要是在國共內戰期間於大陸發佈了8次的命令，最重要的一次是後來惡名昭彰的戒嚴。他來到台灣來之後，反而只有使用一次緊急處分令，正巧也是救災，1959年的八七水災。之後小蔣發佈了兩次緊急處分令，都是因為1976年的中美斷交事件，第二次是「緊急」把前一次「暫停選舉」的命令給取消掉，照常舉辦選舉。

  最後一次的緊急處分，則是李登輝提出的，不過倒是比較像是他剛上台，黨內所形成的共識：「蔣總統經國先生遽逝，舉國哀悼，國家面臨非常情況，為避免國家或人民遭遇緊急危難，經行政院會議決議，爰依據動員戡亂時期臨時條款第一項規定，發布緊急處分事項如下： 國喪期間，聚眾集會、遊行及請願等活動，一律停止」。

  在進行修憲的過程中，〈緊急命令法〉空懸導致總統無法頒佈緊急命令的情況被注意到了。當時解決的辦法不是制訂該法，而是直接補在憲法增修條文中。增修條文第二條第三項：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效」。這一條修改有放寬部分，不需要是在立法院休會的時間；但也有加緊腳步的地方，也就是時間縮減到10日內。

 1999年的921地震，也就成為第一次施行緊急命令的情況了。

法律保留原則與比例原則

  大法官對於緊急命令後續做出的解釋，其實並沒有太讓人意外，不管是哪一個角度看來，如果行政機關無法就緊急命令制訂後續的執行辦法，那總統的緊急命令權也就形同虛設了。不過為了確保法律整體的一致性，他們的說法是「若因事起倉促，一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範，而有待執行機關以命令補充，方能有效達成緊急命令之目的者，則應於緊急命令中明文規定其意旨，於立法院完成追認程序後，再行發布」。在此「細節性」、「技術性」的原則很關鍵地限縮了行政院後續制訂法律的方向，也同時確認了立法院仍然有事後追認程序的同意權。

  也就如理由書上所言，「緊急命令之發布，雖不受憲法第二十三條所揭示法律保留原則之限制，惟仍應遵守比例原則」。透過比例原則的確立，大法官避免行政機關透過緊急命令後續，達到實際擴權的結果。

參考資料

「中華民國八十八年九月二十五日緊急命令執行要點」http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0000012  

緊急處分令介紹blog http://blog.xuite.net/vivianfan7374/wretch/86431816-%E7%B7%8A%E6%80%A5%E5%91%BD%E4%BB%A4%EF%BC%9F 

http://www.mdnkids.com.tw/nie/nie_indicate/Unit7/W-980817-15/W-980817-15.htm 

司法院大法官解釋 http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=543