行政法-第4講-行政法之法理

問題導向(觀念思考)

(   )1.下列何者依司法院大法官解釋，難謂違反比例原則？（99基警四）

(A)限制原設籍大陸地區人民，須在臺灣地區設有戶籍滿10年，作為擔任公務人員之要件

(B)未說明理由直接課以較裁罰金額倍數參考表更高數額或倍數之裁罰

(C)強制全國人民按捺指紋並予錄存，否則不予發給國民身分證

(D)納稅義務人未依限辦理結算申報，另徵滯報金而無上限之限制

(   )2.下列何項行政措施違反了不當聯結禁止原則？（97身障四）

(A)主管機關以繳清行車違規罰鍰作為換發行車執照之條件

(B)政府衡量比較各種職業退休待遇，因而取消公務人員退休金優惠存款之規定

(C)交通警察為整頓道路交通，於交通惡劣路段，對於違規停車車輛實施拖吊作業

(D)顧及人民健康，政府禁止狂牛病疫區之牛肉進口

( )3.司法院釋字第525號解釋，關於信賴保護的說明，下列何者錯誤？（98身障四）

       (A)信賴保護原則不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用

(B)行政法規因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款

(C)法規之發布，係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護

(D)純屬願望、期待，亦屬信賴保護之範圍

(  )4.法律若以抽象概念表示時，應符合明確性原則。下列何者不是明確性原則之內涵？（99高考三）

(A)意義非難以理解 (B)可經由司法審查加以確認

(C)抽象概念應符合授權之標準  (D)受規範者所得預見

( )5.台北巿政府警察局交通警察大隊整頓忠孝東路東區交通，在夜間10時至12時非交通顛峰時段採取拖吊手段，此項措施主要違反下列何項原則？（97普考）

(A)比例原則  (B)信賴保護原則  (C)明確性原則 (D)不當聯結禁止原則

 

觀念釐清(概念理解)

 

行政機關執行行政事項時，除受法律規範外，亦應該遵守一般法律原則。即行政程序法第4條之規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」

 

一、明確性原則

   （一）意義：明確性原則，行政行為干涉人民權益時，必須有法律的根據，除法律規範應該明確，行政行為更應該明確。此法治國家對於行政行為的預見可能性、衡量可能及審查可能性的必然要求。

（二）法理基礎：立法者依合憲秩序定制法律，司法者依法律獨立審判，行政者則依法行政。依法行政應遵守法律優位及法律保留之原則，而法律保留之核心內容，即在於限制或干預人民自由或權利之規範，應「保留給法律規定，不應以行政命令定之」，而且法律之構成要件與法律效果應明確。其目的在使人民對該干預性法律有可預見性、可量度性及可信賴性，並使執法者有法律適用之一致性，而形成法的安定性。

（三）內涵：

1.法律明確性：法律明確性原則，係從憲法上之法冶國原則導出，為依法行政原則之主要成分，屬於憲法層次之原則。法律明確性原則，並非要求立法規範完全具體明確，而是「立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認」。換言之，明確性的判斷標準在於：「可理解、可預見、可審查」。如釋字第432號解釋：「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。對於懲戒處分之構成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定概念或概括條款，均須無遠明確性之要求。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關專門職業人員行為準則及懲戒之立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違」。

2.授權明確性：行政行為干涉人民權益時，必須有法律的授權，而且授權的法律必須明確規定授權的內容、目的及範圍。此法治國家對於行政行為的預見可能性、衡量可能及審查可能性的必然要求。即行政程序法第150條第2條之規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」。授權明確性原則，要求法律授權之「目的、範圍、內容」都應該明確，至於授權是否明確應以「法律整體所表現之關聯意義」為判斷(釋字第394號解釋)。

3.行政行為明確性：行政行為明確性原則，經立法者將學理原則予以條文化，即行政程序法第5條之規定：「行政行為之內容應明確」。行政行為明確性原則，要求行政機關適用法律形成法律效果，其決定內容必須明確，確保人民權利義務事項有明確範圍，使其可事先預見及考量。

 

二、平等原則

（一）意義：平等原則，係指相同的事件應為相同的處理，不同的事件則應為不同的處理，行政行為除有合理正當事由外，不得為差別待遇。行政程序法明訂平等原則，即行政程序法第6條之規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。大法官對於平等原則認為是實質的平等，就是允許合理差別待遇。     

如大法官釋字第485解釋即指出，「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第一條、基本國策及憲法增修條文第十條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。國軍老舊眷村改建條例及其施行細則分別規定，原眷戶享有承購依同條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款之優惠，就自備款部分得辦理優惠利率貸款，對有照顧必要之原眷戶提供適當之扶助，其立法意旨與憲法第七條平等原則尚無牴觸」。

（二）衍生原則：

　1.行政自我拘束原則：行政機關於作成行政行為時，如無正當的理由，則應受合法之行政先例所拘束。

　2.禁止恣意原則：行政機關之行為、運作，必須有法的根據，因此禁止行政機關的行為欠缺合理充分的實質理由，並且禁止任何客觀上違反基本精神及事物本質之行為。

（三）審查方式：

1.審查違反平等原則之前提，必須存在有「差別待遇」的行為，就是國家行為對於「對應

相同處理者，竟然作出不相同之處理」的情況存在。換言之，國家做出不平等的行為時，才

有審查平等原則的必要性。

2.國家行為存在「對應相同處理者，竟然作出不相同之處理」後，得確定涉及差別待遇之不

同對象本質上是否屬於「同一規範系統之事物」（均為法規規範範圍內）及是否具有於「

可相提並論性」（存在人、事、物共同特徵性），否則不存在法律上意義之差別待遇，也不

必討論是否違反平等原則。換言之，國家不平等對待係立基於其對象具有可以比較的基礎，

如基於性別為基礎作出男女不平等的對待。

3.國家行為所為「差別待遇」是否合乎體系正義：確認「差別待遇」的目的正義，如立

法者形成「差別待遇」之立法目的的合憲基礎，或如行政行為的「差別待遇」措施之目的

的適當基礎。就是說，國家對於可比較的對象做出差別對待，必須具有適當合理的原因，

如制度之目的、事務之本質等的適當合理。

（1）存在制度之目的：立法為差別待遇其制度之目的應存在有合憲之基礎。

（2）存在事物本質之要素：立法為差別待遇其事物之本質存在有差異之正當性基礎。

（3）存在差別之合理性：立法為差別待遇，無論其制度之目的或事物之本質均應該合理

，不得過度。 

三、比例原則

（一）意義：比例原則，行政機關於選擇達成行政目的的手段時，必須與其作成的行政處分間要相當。就是說，使用的行政手段，必須與所要達成的行政目的之間不能不相當。

（二）起源：比例原則源於十九世紀德國的警察法學，認為警察權力的行使惟有在「必要時」，才能限制人民的權利，即所謂的「不可用大砲打小鳥」、「殺雞焉用牛刀」、「不能用鐵鎚打蒼蠅」、「不要為吃烤肉而燒房屋」。今日，比例原則成為法治國家思想的一般法律原則，具憲法層次的效力，拘束行政、立法及司法等行為。

（三）內涵：

  1.適當性原則：行政機關採用的手段，必須能夠達成行政目的。

  2.必要性原則：也稱為損害最小原則，行政機關必須考慮法律效果，以損害人民最輕微的手段來達成行政目的。

  3.衡量性原則：行政機關所採用的手段應與行政目的之間加以衡判。即達成的目的與手段之間，必須均衡。

（四）法源：行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」。

（2）行政執行法第3條規定：「行政執行，應依公平合

（五）比例原則之操作：比例原則的三個次原則代表不同的審查密度，適當性原則最為寬鬆，必要性原則居中，衡量性原則屬於最嚴格之審查。換言之，符合適當性原則未必符合必要性原則，符合必要性未必符合衡量性；若已符合衡量性，自應吸收適當性及必要性原則。如釋字第584號解釋：「中華民國八十八年四月二十一日修正公布之道路交通管理處罰條例第三十七條第一項規定：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第二百二十一條至第二百二十九條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。」乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第二十三條之規定，尚無牴觸。」

 

四、誠信原則

（一）意義：誠信原則者，指一切法律關係，應各就其具體的情形，依正義衡平之理念加以調整，而求其妥適正當。誠信原則係私法上帝王條款，具有最高指導原則之性質。如民法第148條第2項：「行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法」。

（二）適用範圍：誠信原則屬於概括條款，得適用於一切權利之行使及義務，其範圍及於私法及公法上的法律關係。如行政法院52年判字第345號判例：「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。依本院最近之見解，私法中誠信公平之原則，在公法上應有其類推適用」。行政法院70年判字第975號裁判：「按公法與私法，雖各有其特殊性質，但二者亦有其共通之原理。私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係，私法中誠信公平之原則，在公法上當亦有其適用」。行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，…。」

 

五、信賴保護原則

（一）意義：信賴保護原則，人民對於公權力的信賴應該給予保護。就是說，行政行為應保護人民正當合理的信賴。因為行政行為如果罔顧人民值得保護的信賴，使人民遭受不可預計的負擔或喪失利益，損及政府公信力與違背法治國家的精神。行政程序法第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

（二）構成要件：

1.信賴基礎：國家之行為，如以法規命令或行政處分，必須足以對人民產生信賴之行為存在。

如大法官釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止 (行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照) ，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨」。

2.信賴之表現：民因信賴該行為，而展開的信賴行為，例如運用財產或其他具體表現之行為。

3.信賴利益值得保護：行政程序法第119條規定：下列情形信賴利益不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。

（三）信賴保護之方式：

1.存續保護：行政處分縱使違法，為維持行政處分存續時所保護人民的信賴利益，原則上不能撤銷處分（行政程序法第117條），即維持行政處分存續之方式，以保障相對人之信賴利益。換言之，縱使該處分為違法，由於維持行政處分存續時所保護人民信賴利益，大於撤銷時所生之公益。此種情形涉及非財產之處分較多，如國藉之授與，或律師資格之給予等。

2.財產保護：行政處分違法時，基於公益撤銷處分，但基於信賴原則，行政機關應補償相對人損失（行政程序法第120條）。經衡量公益與相對人之信賴利益後，雖然相對人之信賴利益確應受到保障，惟若不撤銷將對公益造成更大之危害時，則仍不得不撤銷該處分，而由行政機關補償其因此所受之損失。

 

六、不當連結禁止原則

（一）意義：不當連結禁止原則，行政機關的行為不得任意聯結其他不相關的法規，或與本來要求的目的不相關的附款，對人民為對待給付或課予義務。就是說，行政機關使用的手段必須與所追求的目的之間，具有實質合理正當的連結關係。如行政機關許可建築執照，但是要求建築人給付金錢改善市公園。或如自治團體要求人民出售一定之不動產給自治團體，否則不供給自來水。

（二）法源：

1.行政程序法第94條規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯」。

2.行政程序法第137條規定：「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應……人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯」。

（三）法理：不當聯結禁止原則，其主要之涵義在於要求行政機關追求一定行政目的之同時，應認真考慮對相對人之侵害，是否合理妥當，以保障人民憲法上之基本權利。此法冶國原則、法律保留原則、比例原則的必然要求。

（四）審查方式：

1.目的與手段應具備合理之關聯：行政機關在追求行政目的之同時，其所使用之手段必須與目的具有合理之關連性。

2.禁止考量不相關之因素：避免行政機關決定行政行為時，禁止行政機關考量使用與目的不相干之因素，預防機關恣意與濫權行為。

如最高行政法院90年判字第1704號判決指出：「行政法所謂『不當聯結禁止』原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。而汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，前開道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，亦有悖『不當聯結禁止』原則」。

 

七、公益原則

（一）意義：法律上所稱公益，並非抽象的屬於統治團體或其中某一群人之利益，更非執政者、立法者或官僚體系本身之利益，亦非政冶社會中各個成員利益之總和，而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程，所形成理想整合之狀態。公益判斷是否正確，不能任憑國家機關之主觀，而應以客觀公正避免錯誤之認知為之，在多元社會必要時尚須透過公開討論俾能形成共識（最高行政法院95年1239號判決）。

（二）公益私益併立論：公權力措施須符合公益，屬於行政作用應遵循之一項原則，但公益非僅強調行政機關之行為應為公益而服務，不是公益必然優先於私益，因為保障私益即屬維護公益。

如最高行政法院95年1239號判決：「就本件 BOT  案而言，所謂公益固應包括用路人之權益、建置營運公司的營運利益及政府維持高速公路收費系統永續不斷的財政利益，而不限於用路人的最小負擔，但本件九大評審項目中，既然僅有「電子收費使用者費用負擔」一項，配分 150  分，只佔總分 2000 分的百分之 7.5，直接攸關用路人權益，其他項目，則較偏向主辦機關及申請人（即將來建置營運公司）之利益考量，所以在公共利益之整合上，自應於協商程序著重用路人權益考量，始能平衡各方利益，補滿公共利益的缺口，而使甄審結果符合公益」。

 

八、情勢變更原則

（一）意義：情事變更原則者，法律行為發生後，因情勢演變非行為當時所得預料，如依原有效果履行顯然有失公平者，他方得請求變更或調整內容。

（二）源起：情事變更原則本屬於民法上之原則，如民法第227條第1項：「契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果」。

（三）適用要件：情事變更原則，在行政法領域之適用：首先，以法律行為為前提，即人民與國家機關間基於特定公法上法律行為，如行政契約、行政處分等，發生一定之權利義務關係。其次，法律行為發生後，因為情事變遷且非行為當時所能預料。如國家核發建築執照後，該建築用地卻因地震導致地質變動，作為建築用地將危及安全。再者，如依原有法律行為之效果履行，將顯失公平或危及公共利益者。如行政程序法第147條第1項：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約」。