行政法-第3講-依法行政原則

問題導向(觀念思考)

(   )1.下列有關「依法行政原則」之敘述，何者錯誤？(A)法律優越原則旨在防止行政行為違背法律

(B)我國憲法第23條規定，乃典型之「一般保留」條款(C)法律保留原則又稱「消極的依法行政」(D)我國憲法第24條規定之「依法律向國家請求賠償」，屬「特別保留」規定。（97原住民三）

(   )2.下列有關法律保留原則之敘述，何者錯誤？(A)法律保留原則為依法行政原則之一環(B)法律保留原則又稱為積極的依法行政原則(C)國家之一切事務，均應以法律規定之(D)給付行政中，亦可能有法律保留原則之適用。（97原住民四）

(   )3.有關依法行政原則之內涵，下列敘述何者錯誤？(A)除法律外，行政行為亦應受一般法律原則之拘束(B)此原則可說明立法權與行政權之關係(C)所謂消極的依法行政是指法律優越原則(D)所謂法律保留原則是指命令不得牴觸法律。（97高考三）

 

觀念釐清(概念理解)

依法行政原則者，行政機關依法行政原則、司法機關依法審判原則、與立法機關依法立法原則，同源於法治主義。依法行政原則的內容有二：法律優位原則與法律保留原則。 

一、法律優位原則

  （一）意義：法律優位原則者，行政作用與法律牴觸者不生效力，行政作用應消極的不違反法律規定。命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定的命令不得牴觸上級機關的命令，牴觸者，無效。

（二）法源：憲法第171條：「法律與憲法牴觸者無效」、憲法第172條：「命令與憲法或法律牴觸者無效」、行政程序第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」。

（三）實務運用：法律優位在於確保行政機關受法律的制約，避免行政權侵害人民權利，違反法治的基本精神，行政機關僅是消極地不違反法律，所以，法律優位原則，也稱為消極的依法行政。如釋字第380號解釋：「大學法施行細則（命令）牴觸大學法（法律），大學法第1條第2項規定：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」大學法施行細則第22條第3項規定：「各大學共同必修科目，由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之。」大學法中沒有授權教育部邀集各大學共同研訂共同必修科目，大學法施行細則所定內容乃增加大學法所未規定限制。屬於違反大學法規定。是細則（命令）牴觸法（法律），無效」。

 

二、法律保留原則

    （一）意義：法律保留原則者，行政作用不僅應受法律限制，尤其人民基本權的限制必須以法律為之，不得以命令為之。法律保留原則，強調沒有法律授權，行政機關就不能合法作成行政行為，因為憲法已將某些事項保留給立法機關，必須由立法機關以法律規定。行政行為不僅是消極的不牴觸法律，更必須有法律明文的依據，所以，法律保留原則，也稱為積極的依法行政。

如中央法規標準法第5條之規定：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者」。中央法規標準法第6條之規定：「應以法律規定之事項，不得以命令定之」。

（二）理論基礎：

　1.民主原則：國家有關重大決定，尤其對於與人民有密切關係者，應由立法者以法律加以決定。

　2.法治國家原則：要求國家與人民間之法律關係，應以一般法律加以規範，排除公權力之濫用及恣意。

　3.基本人權規定：憲法要求機關涉及侵犯人民之自由權利，均應有法律之根據。

 （三）法律保留之態樣：

　1.一部保留：屬於干涉或侵害行政之事項，行政機關之措施應有法律依據，，其餘措施於尊重法律優越之限度內，享有相當程度之自由。侵害保留說者所主張。

　2.全面保留：不問干涉行政或給付行政，甚至不分公權力行政或私經濟行政均應有法律依據。全面保留說者所主張。

　3.重要性保留：行政行為須否適用法律保留原則，應以該行為是否具有「原則上之重要性」為斷。屬於極端重要者，限於國會保留。屬於一般重要者，國會得授權行政機關以授權命令定之，但應符合「授權明確性」原則。

 　（四）法律保留在各種範圍之適用：

　1.給付行政：行政機關所為之各種授益處分或經濟補助措施，祇要有預算案上之依據或國會其他之授權表示，行政機關即可合法的作成有關行為。但給付行政如涉及原則性問題，因而屬於重要性事項者，亦應有法律之依據，防止行政機關之措施出於恣意，並應儘可能使行政機關之決策具有預測性。

　2.行政命令：干涉人民自由與權利之措施，得以法規命令為之，但法規命令必須有法律之授權，且授權之內容，目的及範圍應於法律中加以規定，不得以習慣法或一般性法律原則為干預措施之法源。

　3.法律保留在其他之行政領域；私經濟行政之行為及訂立公法契約，法律保留之要求程度較低。

（五）本土性法律層級結構：

　  大法官會議於釋字第443號解釋建構層級化法律保留體系：「（憲法保留）憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（本院釋三九二解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：（絕對法律保留）諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；（相對法律保留）涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。（非屬法律保留範圍）若僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」。

1.憲法保留：屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制。如釋字第588號解釋：「人身自由乃人民行使其憲法上各項自由權利所不可或缺之前提，憲法第八條第一項規定所稱「法定程序」，係指凡限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，除須有法律之依據外，尚須分別踐行必要之司法程序或其他正當法律程序，始得為之。此項程序固屬憲法保留之範疇，縱係立法機關亦不得制定法律而遽予剝奪；惟刑事被告與非刑事被告之人身自由限制，畢竟有其本質上之差異，是其必須踐行之司法程序或其他正當法律程序，自非均須同一不可」。

2.絕對法律保留：如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之。如釋字第607號解釋許玉秀大法官部分協同意見書：「租稅與刑罰，是人類社會最古老的兩種國家加諸於人民的負擔與制裁。沒有經費，國家機器難以運作；沒有制裁，遭破壞的社會秩序無能維護。此所以各國憲法大抵承認租稅與刑罰的必要性，而有租稅法定與罪刑法定原則的規定。…租稅法規客觀上的鉅細靡遺既辦不到，主觀上也不容許鉅細靡遺，而有以法律授權主管機關以命令調整收入與支出項目的必要，因此並不能像刑罰規範一般，遵守絕對法律保留原則」。

3.相對法律保留：涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。如釋字第619號解釋：「對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨」。