行政院長卓榮泰6日公開表示，針對1月16日立法院三讀通過的《國軍老舊眷村改建條例》修正案將不予副署，形成我國憲政史上第二次行政院長不副署立法院已經完成立法程序的法律案，而第一次創始性的不副署作為也是在卓榮泰院長任內，因此卓院長已經成為任內「不副署」次數最多的行政院長，這種作為肯定將來會被寫進憲法教科書，成為永久被批判的材料。

民眾黨主席黃國昌針對這次的不副署作為已經提出「卓榮泰是違憲已經違成習慣了」、「破壞民主法治會得到歷史教訓」的批判。姑且不論這種印記會對個別政治人物有何影響，但它對憲政發展所形成的傷害將會是永久性的。

行政院目前列出的不副署理由是《眷改條例》修正案違反公平原則，可能會破壞政府預算的公平性，也可能增加政府未來預算的負擔。這些理由或許不能說完全無理，但從憲法程序論來說，行政院這些理由提出的時機應該是該修正案在審議過程中，而不是立法院已經完成三讀程序並已咨請總統公布的程序中，這一點在上次行政院拒絕副署《財政收支劃分法》修正案時就已經爭論過了，現在行政院再一次這麼做，顯然已經是「明知山有虎，偏向虎山行」的挑釁行為。這種擴權、任性作為難怪會遭到反對黨對其違法濫權的指責。

行政權對立法權的制衡在總統制和半總統制的憲政體制裡確實是有其法理依據，因為這兩種憲政體制的設計邏輯與內閣制不同。內閣制的行政權是「附屬」於國會，甚至可以誇張地說行政部門只是國會的「行政執行處」，這確實也在某些國家造成「國會專制」的問題。所以總統制、半總統制國家才會將它調整成內閣雖要對國會負責，不過它不附屬於國會，國會只能用立法權、預算權、問責權和人事同意權牽制行政權的權力運作型態。

但無論如何，因為行政權的範圍實在太大，因此不論何種權力都必須得到國會的同意和問責，這是民主政治的底層邏輯，不能違背。

我國憲法原屬內閣制的設計，這已經是我國憲政學界的共識，但歷經「動員勘亂體制」和7次修憲，它已經具有半總統制的色彩，這一點雖然還有一些爭論，不過多數學者是認同這種說法的。然而即使如此，行政院必須對立法院負責的精神並未改動，總統雖然是國家元首但不是最高行政首長，行政院仍舊是國家最高行政機關，要對立法院負責。

既是如此，行政院長怎麼可以僅憑一己的認知就否決掉立法院的決議；這種作為如果不算違憲，那行政院自然也就可以不副署國家年度總預算，且任意增稅或增減預算支出，若真是如此，那還要立法院做什麼？

（作者為中國文化大學國發大陸所兼任教授）