天津港爆炸，救援與信息公布中存在的壹些問題讓人們感到疑惑。許多媒體都在問：天津港到底該歸誰管？為何天津市官員不清楚天津港的壹些情況？危險物經營許可又由誰發放？在不少人看來，我國施政過程中的“雙重領導”現象——也有人稱之為“兩個婆婆”現象對不少問題造成了負面影響，這壹說法確有道理。

雙重領導：政府管理的壹個特色

政策運行，橫向壹個“婆婆”，縱向壹個“婆婆”

壹個地方的事務由壹個地方的政府進行管理，政府的職能部門執行本級政府的決策，接受本級政府的領導，是自然和正常的，在任何國家都是如此。不過與大多數國家中央事務與地方事務基本截然分開不同，自古以來，中國政府運行都還遵循著中央領導地方的原則，各級政府職能同構，往往中央有什麽部門，省裏、市裏就有相應縮小了規模的部門。這就造成了除海關、鐵路等少數幾個部門實行完全的垂直管理體制外，地方政府部門多數都實行壹種“條塊結合”的雙重領導體制——即不僅受本級政府的統壹領導，而且受上級部門的業務指導或領導。例如，某個省的交通廳，既要執行省政府的決策，也要接受交通部的業務指導或領導。這就是我國政府運行中最為典型的“兩個婆婆”現象。

“雙重領導”經常會帶來負面影響

“雙重領導”的本意，是從兩個方向共同促進政策的良好運行，橫向領導強調了地方的自主權，調動了地方政府的積極性，促進地方經濟社會的發展；縱向垂直領導保證國家政策的統壹，並對地方政府進行約束。在“兩個婆婆”目標相近時，這種管理體制效果往往較好，但壹旦他們想法不壹，便容易出現很多問題。

壹個是增加決策和執行成本，如環保部決定要執行壹個新的、更嚴厲的汙染處罰政策，那麽在壹個把汙染產業作為支柱產業的省份，往往是不會輕易服從的。那麽這個省的環保局，到底是聽上級垂直部門的話進行嚴格執法，還是聽省裏的話對直管部門陽奉陰違、虛與委蛇？即便直管部門掌握了下級部門的人事任免權，由於財權等其他權利掌握在地方政府手裏，博弈也會往往進行得相當艱難。壹些政策執行者甚至利用中央和地方之間的矛盾，選擇有利於自身利益的執行方式。

更壞的問題是，壹旦政策執行得不好，雙重領導往往會變成“無人領導”——由於每壹方都參與了政策執行, 所以每壹方或多或少具有壹定的領導責任, 但是每壹方具體負什麽責任、負多大責任往往無法界定, 因此最終執行責任難以追究。很多“踢皮球現象”就是如此產生的。

知名管理學大師德魯克曾引用民諺“壹個壞主人也比兩個好主人為好”來批評雙重領導現象。誠然，雙重領導體制也並非對我國發展沒有起到好的作用，但也是時候反思這壹做法帶來的多種弊端了。在天津爆炸的多個方面中，我們都可以窺見這壹制度帶來的壞處。

在天津事故中，處處可以窺見“雙重領導”帶來的負面影響

天津港到底歸誰管？說不清

在天津爆炸事故發生後，不少現象讓人疑竇重生，比如在發布會上，天津市的職能部門領導對很多事情都表示不清楚，比如危險品是什麽，比如對天津港公安局消防支隊的情況進行切割。總給人壹種天津港跟他們沒什麽關系的感覺，而天津港的負責人卻遲遲未出席事故發布會。這讓很多媒體都去回溯天津港的所屬和管理情況。網上不少人在流傳，天津港是交通部直管，天津市管不到，所以新聞發布會才出現各種尷尬雲雲。甚至在昨日，天津市委常委、濱海新區區委書記宗國英在回應天津港歸誰管的問題時，還說得讓人感覺雲裏霧裏——“港口的管理是由交通運輸部統壹的、按照交通部的管理辦法，由市委市政府統籌。”

那麽到底什麽情況？綜合幾家媒體的說法，可以說問題頗為復雜。天津港在建國之後，開始是由“政企合壹”的港務局，然後在1984年開始體制改革後，由交通部和天津市政府“雙重領導，以地方為主”。2004年後，天津港掛牌成立為天津港（集團）有限公司，成為天津市國資委名下的市管國企。天津市的港口管理部門，即天津市交通運輸委員會，在“政企分離”後，依法對港口實施行政管理。而港口企業作為獨立的市場主體，則依法從事經營活動。

換言之，天津港理論上主要還是由天津市來進行管理的。有意思的是，交通部旗下的中國交通報微博轉發了壹篇持這個觀點的梳理文章，似在“撇清責任”。但是，又有知情人透露，“盡管非典之後，天津港的安全、環境、衛生，都是按屬地管理，但地方政府對天津港的實際控制力很弱，人事權也沒有，實際上管不了。”並稱，濱海新區壹副區長曾向他抱怨，自己曾協調將開發區和天津港內的汙水管道合並，最後因天津港不配合而作罷。“名義上，天津港是市管國企，但實際上架子跟央企壹樣大。”

所以，實際上到底誰在領導和管理天津港，實際上是很不好說清的，很大程度上，這都是“雙重管理”體制帶來的弊端。

涉事公司為何可以經營危險化學品業務？安監部門有苦難言

另壹個讓人感到疑惑的問題是涉事公司瑞海物流為何可以經營危險化學品業務。目前可以確認的是瑞海物流從事該業務憑借的是《港口經營許可證》，但這個證是今年6月才獲得，但2013年瑞海物流實際上就開始從事這方面業務，明顯是違規無疑。現在人們最主要的疑問是，安監部門為何沒能阻止這壹切？

就在昨日，中紀委網站傳出消息，正在參與天津爆炸事故處理的國家安監總局局長楊棟梁被查。很多人猜測這與天津事故有關，很多媒體甚至配發了這麽壹條消息——“楊棟梁落馬前曾簽署政令：部分危化品無需經營許可證”。這指的是2012年楊棟梁上任安監總局局長後簽署了新版的《危險化學品經營許可證管理辦法》，規定取得港口經營許可證的企業，從事危險化學品經營活動，不需要取得經營許可證。這明顯是猜測楊棟梁落馬原因是為瑞海物流這樣的公司開了方便之門。

這種猜測事實上是靠不住的，2012版《危險化學品經營許可證管理辦法》實際上是依據2011年國務院通過的《危險化學品安全管理條例》來制定的，《條例》第三十三條已經規定，依照《港口法》的規定取得港口經營許可證的港口經營人，在港區內從事危險化學品倉儲經營，不需要取得危險化學品經營許可。所以說，這個規定與楊棟梁是沒有關系的。

那麽，為何要出臺這個規定？這與港口“政企分離”思路是有關的，為了讓港口經營體制更靈活，更能適應市場化和國際化競爭，把涉及港口危險化學品的監管權力交給了港口管理部門也即交通部門。

單單這麽做，把監管權力由之前的安監轉移到港口部門也就罷了，但《條例》第六條偏偏還規定，“安監部門負責危險化學品安全監督管理綜合工作”，這就讓港口的化學品監管工作，實際上還是要有安監這個“婆婆”。

幾年前就有學者分析了這種制度的弊端，“涉及到港區內大量危險品經營儲存企業、與生產相關的危險品儲存企業等監管責任界定需要交通運輸（港口）主管部門和安全生產監督管理部門的協商解決，涉及到新危化條例實施過渡期間的安全監管職責交接問題直接關系到日後安全監管的順暢與效果，職責不清、交接不暢將會帶來監管缺位，造成互相推諉，互不負責，留下事故隱患。”“港口儲存企業情況不明存在安全監管盲點危險品儲存企業原由安全生產監督管理部門監管，港口行政管理部門基本不管，部分港口企業自有儲存設施的安全管理以企業為主管理。面對大量增加的危險品儲存企業，港口行政管理部門對其儲存量、儲存介質、儲存條件、儲存場所知之甚少，是否存在隱患、何處存在隱患、安全隱患的危險程度如何更是了解甚少，在此條件下接手監管可能導致無從下手，出現監管盲點。”果不其然，據財新網日前報道，天津港管理較松致使很多化工廠從該港口“走貨”，危險品運輸貨主多有瞞報貨物危險等級現象。

而開始問責時，安監部門這個“婆婆”只能不知所措，回應媒體時只能用“二手消息”，“根據我們前期對企業的了解情況，企業取得的安全生產評價的報告是合格的，經過了天津市交通港口部門的安全條件審查。”天津安監局副局長高懷友如是說。他也不能解釋為什麽港口部門審查的安全評測報告不能被公開查詢得到。

不清楚小區附近為何有大型危險品倉庫、不清楚港區消防員情況都可能與“雙重領導”有關

這次事故還有很多亂象，疑似與“雙重領導”有關。比如損失慘重的附近居民小區，離爆炸中心不到800米，小於《危險化學品安全管理條例》及附屬文件規定的“大型危險品倉庫要距離居民區1000米”。為什麽會發生這樣的事情，目前沒人能夠解答？但事實上，天津市環評當局是知道這裏要建壹個大型危險品倉庫的，還批準了環評文件，但很有可能是因為最終批準建設的是港口部門，他們並沒有考慮周圍小區，而天津市安監部門對此又不清楚，才造成居民區附近建成了大型危險品倉庫這壹事實。

再比如天津市公安局不清楚天津港公安分局消防員的情況，對協調指揮造成不利，也與“雙重領導”有關，天津港公安局是企業編制，由企業發錢，能在多大程度上受天津市公安局的管理呢？

除此之外，16日發布會上天津宣傳副部長被問及“事故救援總指揮是誰”，回應“這個問題下來以後我再盡快詳細了解”，同樣也可能是雙重乃至多重領導造成的問題。

“兩個婆婆”的弊病需要及早解決

“兩個婆婆”的問題，與我國政府運行體制是深度相關的，想解決相關弊病絕非壹朝壹夕可行，但無疑也需要拿出解決方案。可行的思路是盡量區分中央和地方的不同職責，該垂直管理的加強垂直管理，該以橫向管理為主的則加強地方政府的統籌權力。總之，責任需要明確，不能爭功、爭利益的時候都跑過來，需承擔責任的時候則互相推諉。

面對“兩個婆婆”的弊病，事實上國家也並不是沒有準備，各級政府都有相應《突發事件應急預案》，規定了如何統籌指揮處理，但這次事件卻沒有應急預案啟動的報道，這是值得疑問的。