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中國地方債務風險整體可控
2023/04/20 06:13
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今年政府工作報告提出,防範化解地方政府債務風險,優化債務期限結構,降低利息負擔,遏制增量、化解存量。這是當前經濟工作的一大重點。為此,正確理解地方政府債務,妥善尋求應對之道至關重要。


首先,應辯證理解政府債務的必要作用。在現代經濟、金融條件下,無論企業部門、家庭部門還是政府部門,借助債務投資是實現發展的常用手段。當代政府部門往往通過負擔債務來提供公共產品和服務、推動國家戰略、托底社會穩定、維持經濟增長。經濟上行時,如果不允許一定的杠杆空間,經濟發展則無從談起。而在下行週期,公共債務投資的適當有序擴張,被證明對於中短期衰退具有抑制作用。


近年來全球前50個主要經濟體中,政府部門杠杆率平均近95%。尤其自2020年來,在疫情與地緣衝突影響下,各主要發達國家普遍放鬆貨幣政策,資產負債表大幅擴張。以市場、法治和行為約束及監管制度成熟著稱的歐美等地政府舉債的力度、強度都遠超中國。



尤其在經濟下行調整期中,社會整體融資下降較多,私營部門需求明顯回落。為維護經濟穩定,政府往往會通過積極財政政策和主動負債,投資基建、大型產業項目等不斷補齊社會投資缺口,形成“擠入效應”。可以說,政府通過逆週期財政行為,可以為國民經濟與就業結構穩定發展、調整提供時間與空間。


長期看,政府資金的規劃性、先導性投入還能引導資金走向,形成示範效用。協同各方資源支援優勢產業與區域發展,為區域產業長期發展打下物質基礎。“高鐵本身不賺錢,但將長期拉動整合沿線城市群和產業鏈,形成更大盈利效應”,就是其中一例。此外,約束管理較好的財政性投入也能夠穩定和拉動區域產業內就業。


其次,應從多方面綜合判斷債務風險。衡量一個社會的債務水準是否合理,不能簡單從數字來看。債務是否合理,應看其擴張能否撬動更多的經濟增長,是否與該國的發展階段、產業結構、人口特徵、技術優勢等相匹配,債務在短期內是否有穩定社會的必要性,在長期內是否有發展的可持續性等。


當前中國經濟仍處於增長穩定階段,整體政府債務在可控範圍。政府債務率是衡量政府償債能力的關鍵指標,國際貨幣基金組織提出風險參考區間為90%-150%,為嚴格管理,我國政府將債務警戒線設定為100%。截至2021年底,我國地方政府債務率為105.4%,相比美國債務率在2022年達123.4%,日本2022年債務率達225.9%,我國整體風險可控。


從債務性質上看,我國政府債務以內債為主。生產效率高、出口導向型、創新科技型、生產者剩餘高的經濟體往往有條件以內債為主導。內債為主的國家,長期內通脹壓力較小,但需要防止出現通縮。債務短期清償壓力有限,可通過長期經濟發展進行消納。加之,中國地方與中央政府之間的特定關係決定了地方政府出現償付壓力時,中央政府可通過財政、金融、政策援助等手段對其進行處置,因此整體風險相對較小。而外債為主的國家,遇到經濟下行、外資撤出時,將出現外儲下跌、本幣貶值,短期償債壓力陡增的問題。屆時本幣貶值、通脹嚴重,只能緊縮財政、削減公共支出,政府和全社會應對的空間十分局促。


最後,應正視並妥善化解債務風險。當前國際大環境存在經濟衰退、金融失穩、地緣衝突等多重挑戰,中國經濟也處在結構調整、穩定預期的關鍵轉型期。在此期間,正視債務問題、控制債務水準、化解相關風險具有重要意義。


短期看,我國政府債務壓力主要來自三個方面:一是,地方政府顯性債務風險總體可控,但城投平臺等主體形成的隱性債務存在一定風險,尤其內陸財力較弱省份的廣義債務率仍在較高水準,宏觀杠杆率高、付息壓力大。二是,結構不平衡,不同區域差別較大。從負債比例看,部分省市較為困難。三是,存量融資成本依舊較高。各城投平臺的經營和償付活動需密切關注。當前城投平臺資產負債率下降較慢,近1/10的城投公司資產負債率超過70%,62.6%的城投公司資產負債率分佈在50%~70%。更重要的是,城投平臺盈利能力仍較弱,導致還本付息能力未能明顯改善。


對於化解地方債風險,短期看,首先應控住債務規模,管住新增債務;建立各級債務台賬,摸清隱形債務底子並納入統一管理;建立風險預警機制,對地方債務進行密切跟蹤和評估;同時完善落實責任機制,“誰家孩子誰抱走”;透明有序地推進債務置換和重組機制與制度建設;同時,由中央設立一定救助機制,防範突發情況,避免引發系統性風險。


長期而言,應堅持激發民營經濟活力,使社會經濟保持相對快的增長。令增長、財政、貨幣政策相協調,避免債務利率過快上升。堅持改革、調整政府職能與規模,提質增效。建立符合當前發展階段的合理的考核與約束機制、評估和問責機制。深化政府預算、社保、稅費制度改革,優化稅收與支出。調整區域發展規劃,優化城市經濟人口結構與負債比例,令各地區負債能力與增長能力相匹配。最後,還要強化財政與金融政策相協調,綜合發揮好我國制度與體制優勢。
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