[國考大補帖]重點筆記-行政法概要-第七講：行政組織
2019/05/20 21:27
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行政法概要
行政法第七講：行政組織
綱要
一、行政組織之概念
（一）行政法分類
（二）行政組織之意義
（三）行政組織之分類
二、行政組織之結構
（一）行政主體
（二）行政機關
（三）內部單位
（四）公營事業機構（公營事業）
（五）營造物
三、行政組織權與行政機關
（一）行政組織權之歸屬
（二）行政機關之分類
（三）行政機關之管轄
一、行政組織之概念
（一）行政法分類
1. 組織法：規範各級行政組織之結構、管轄、分支單位、執掌分工、人員配置及內部紀律等事項之法規
（1）廣義：包含行政組織法與公務員法
（2）狹義：僅指行政組織法
2. 行為法：規範行政組織之運作及其與人民間所發生權利義務關係者，包含行政作用法與行政爭訟（救濟）法
（二）行政組織之意義
1. 組織
（1）定義：多數人基於某種目的而組成的社會單位
（2）層次
之1社會單位之型態及名稱
之2內部秩序（結構、分支組織及成員）
之3運作關係（組成分子之動態關係，如職權之劃分與行使）
（3）法學的研究上，以組織所受之規範約束為重心，探討其內部秩序與外部行為之法律效果
2. 行政組織：乃以憲法及法規為依據而成立，為管理國家事務之核心，實現國家目標之最主要手段，對其他單位或組織體，有監督及協調之功能
（三）行政組織之分類
1. 依是否行使統治權分
（1）統治組織（例如：國家、各級地方自治團體）
（2）非統治組織（例如：政黨、壓力團體，僅為社會組織）
2. 依組織據以設立的準據法分
（1）公法組織（例如：國家、地方自治團體等及其附屬的行政組織）
（2）私法組織（例如：公司、合夥、財團法人等）
3. 依是否具有法人人格分
（1）法人組織：權利能力組織（例如：公法人）
（2）非法人組織：非權利組織（例如：各級地方政府機關）
（一）行政主體
1. 狹義：在行政法上享有權利，負擔義務（須具有法律上之人格），具有一定職權且得設置機關以便行使，並藉此實現其行政上任務之組織體
例如：此種意義在我國法制下，除公法人外，將難有行政主體之出現
2. 廣義：不以具有公法人地位為條件，凡公法上之獨立組織體，有特定職權得設立機關或置備人員以達成任務者，均屬之
例如：公法人、行政機關、公營造物
（二）行政機關
1. 機關：特定個人或一群人組成，事實上處理組織之事務，並有對外代表組織之權能
2. 行政機關：國家或地方自治團體，所設置獨立之組織體，依行政權範圍內之管轄分工，有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限，其效果則歸屬於國家或該自治團體
（二）行政機關
（1）定義分析
A. 乃獨立之組織體（與不具獨立性質之內部分支單位等不同）
B. 乃國家與地方自治團體依權力分立原則所設置，屬於行使行政權之機關（與立法權之機關、司法權之機關不同）
C. 以行使公權力為其主要特徵（但亦可能有私經濟行政，然不具有行使公權力之功能者，非行政機關，如公營事業或公營造物）
（2）行政官署：為早期行政法院判例中慣稱，目前因為憲法條文用語為「行政機關」，已全部更改為「行政機關」
（三）內部單位
1. 僅為行政機關內部的分工單位，無對外行文權限，對外仍以行政機關的名義發生效力
2. 與行政機關之區別
（1）無獨立組織法規
（2）無編制預算
（3）無印信，無法以自身名義對外行文
例如：一般的司、組、科、室等機關內部單位
（四）公營事業機構（公營事業）
1. 定義：由各級政府設置或控有過半數股份，以從事活動為目的之組織體
2. 形態
（1）政府獨資經營之事業
（2）各級政府合營之事業
（3）以事業組織特別法之規定，由政府與人民合營之事業
（4）依公司法之規定，由政府與人民合資經營而政府資本超過百分之五十以上之事業
公營事業機構種類
（1）生產事業機構：如經濟部監督之多所國營公司
（2）金融事業機構：如各級政府設立或持股之公營銀行、公營保險公司等
（3）交通事業機構：如各級政府經營之汽車客運公司、輪船公司、電信公司、郵政公司等
（4）其他事業機構：如文化事業（出版公司）、消費事業（農產運銷公司）等
（五）營造物
1. 定義：行政主體為達成行政上特定目的，將人與物做功能上的結合，以制定法規作為組織依據的組織體，與公眾或特定人間發生法律上利用關係
2. 概念特徵
（1）係行政主體為特定目的而設置
（2）人與物功能上之結合（既非由成員組成之團體，亦非單純的供利用之物）
（3）組織上之依據係行政主體專為營造物所制定之法規（故公營事業中依民法、公司法、銀行法、商業登記法等設立之法人或行號，皆不被包括於此所謂之營造物範圍）
（4）營造物利用關係：營造物與利用人間之法律關係
（5）與行政法人之最主要區別在於法人資格之有無（營造物無法律上人格與權利能力）
3. 種類
（1）依權利能力分（此為德國通說，營造物我國現行法制下多無權利能力，在理論上區分並非必要）
之1有權利能力之營造物（自主營造物）：為行政主體例如：社會保險機構、廣播電視機構
之2無權利能力之營造物（非自主營造物）：僅是行政主體之ㄧ部分，不具有獨立地位或法人資格
例如：學校、醫院、博物館
（2）依性質分（係為敘述方便之分類，並不具有絕對性）
之1.服務性營造物：機場、港口等
之2文教性營造物：公立學校、博物館、圖書館、紀念堂、文化中心等
之3保育性營造物：公立醫院、療養院、榮民之家、勒戒所等
之4民俗性營造物：孔廟、忠烈祠、公立殯儀館、公有墓園等
之5營業性營造物：公營市場等
4. 營造物利用關係
（1）營造物之成立
之1依設置機關所制定的法律為依據，此種法規稱為營造物規章，係營造物之組織法
之2決定營造物之目的、內部結構、服務人員、權限及可供支配之資源等
（2）營造物之利用
之1通常依其權限（營造物權力）由營造物設置機關或營造物自行訂定，稱為利用規則
之2營造物對外發生之法律關係（即營造物利用關係）主要取決於此
之3營造物利用關係之法律性質（公法或私法？）
固受營建物規章影響，惟通常情形，在法律無明文規定之場合，營造物利用關係之法律屬性，實取決於利用規則，甚至可經由修改營造物利用規則之方式，變更原有利用關係之性質
原本為：承租、租約、租金、解除租約→私法關係
修改後：核准使用、許可書、年金、撤銷使用許可→公法關係
現行法制下之舉例
。公法：公立學校、監獄、勒戒所、榮民之家
。私法：郵政、電信、醫院、博物館、文化中心
5. 其他組織體及公權力之委託行使
（1）自主目的之財產（外國法制）：如公法上財團、基金
之1由政府捐助款項而成立，以運用資金或經由經濟補助措施，達成行政上之目的
之2通常皆依附於行政機關，其管理與運用由各該主管機關為之
之3其中具有法人之地位者，皆係依民法辦理財團法人登記而取得，不適用公務員法規與審計法令，可謂純粹之私法組織形態，並不像外國法制具有當然行政主體地位
之4須經主管機關就特定事項授與公權力，始有與行政機關相同之地位
（2）委託私人行使公權力：受託者不限於私法人，非法人團體甚或個人皆可擔任
（3）行政輔助人（行政助手）：在行政機關指示下，協助該機關處理行政事務之輔助人力
三、行政組織權與行政機關
（一）行政組織權之歸屬
1. 行政組織權（組織編成權）：指設置、變更或裁撤行政主體、機關或單位之權限
2. 權力歸屬
之1憲法機關：由制憲者、有權修憲之機關規範（總統、五院、審計長、大法官等）
注意：「總統府」非由憲法規範之憲法機關
之2立法機關：由立法權形成，須經立法程序始得為之（我國重視法律保留原則，
所有中央行政機關幾乎都是）
之3行政機關：由行政權部門自行組織（在我國權限小，僅地方政府較多）
例如：各級地方自治機關（地方民意機關議決後，送上級機關 備查）
（二）行政機關之分類
1. 依中央或地方分
（1）國家行政機關（中央行政機關）
（2）地方行政機關（自治行政機關）
2. 依組織成員分
（1）獨任制機關（首長制）
（2）合議制機關（委員制）
3. 依設置依據分
（1）憲法設立之機關：權限於憲法有原則性之規定，非經修憲程序不得廢除或變更
（2）法律設立之機關
（3）命令設立之機關
4. 依法制分
（1）獨立機關：依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機
（2）附屬機關：為處理技術性或專門性業務之需要，劃出部分權限及職掌，另成立隸屬之專責機關
（3）政策統合機關（政策統合機關）
5. 特殊類型之行政機關
（1）委託行使公權力之私人與團體
（2）公營造物（特定目的行政機構）
行政機關依中央或地方分
（1）國家行政機關（中央行政機關）
之1凡國家行政事項之執行，均屬中央行政機關之任務，故其設置不限於中央政府所在地
之2以辦理國家行政事項為主，但在法律有明文規定時，亦可代辦地方行政事項
例如：縣市議員、鄉鎮市民代表選舉
（2）地方行政機關（自治行政機關）
之1地方自治團體設置之機關 EX：各縣（市）政府、鄉、鎮、市公所等
之2以辦理自治行政事項為主，受委託辦理國家間接行政事項時，則具有國家行政機關之地位
行政機關依組織成員分
（1）獨任制機關（首長制）
之1由機關首長一人單獨決策並負其責任之行政機關
之2名稱為部、署、局或處之機關者，或地方自治機關名為政府、公所者，必為獨任制
（2）合議制機關（委員制）
之1決策階層由權限平等之成員組成，通常以多數決方式作成決定，並同負責任之行政機關
之2名稱為委員會者，未必為合議制機關，而分為三種模式
合議制委員會
獨任制委員會
混合制委員會
行政機關依設置依據分
（1）憲法設立之機關：權限於憲法有原則性之規定，非經修憲程序不得廢除或變更
例如：總統、國民大會（二度修憲後已廢除）、五院、大法官、審計長
（2）法律設立之機關
（3）命令設立之機關
行政機關依法制分
（1）獨立機關：依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機
關指揮監督之合議制機關
例如：中選會、考試院保訓會、公投審議會、通傳會（NCC）
（2）附屬機關：為處理技術性或專門性業務之需要，劃出部分權限及職掌，另成立隸
屬之專責機關
例如：國科會、原能會
（3）政策統合機關（政策統合機關）
（三）行政機關之管轄
1. 意義
（1）行政機關依法規（行政程序法等）之規定，所具有之權限
（2）一方面為處理行政事務之權力；另方面為對屬於本身任務範圍之事項，有予以處理之職責
（3）管轄之劃分與變動應以法規（各該機關組織法及其他行政法規）為依據，行政機關不得任意為之
2. 分類
（1）事物管轄：按事物（務）之類別，劃分管轄權之歸屬
個別管轄：行政機關僅管轄單一事項或得加以列舉之有限事項
一般管轄：行政機關之管轄事項無法加以列舉，權限來自概括條款之規定
總體管轄：在一地地域範圍內，除劃歸其他行政主體或機關掌管之事項外，其餘一切事物均有權管轄
（2）土地管轄：指事物管轄所含蓋之地理範圍，通常為一國之行政區劃
（3）對人管轄：依權力所及之人而定機關之權限
例如：機關對其所屬員工
（4）層級管轄：同一種類之事務，分屬不同層級之機關管轄
3. 管轄變動與其他
（1）管轄恆定原則：行政機關之權限係以法規為依據，不許任意設定或變更，尤其不
許當事人協議變動機關之管轄權
（2）例外
委任（或委辦）
委託
干預（介入、代行處理）
變更
移轉
（3）管轄變動以往均依行政慣例處理，所受法規限制較小，行政程序法施行後，應受該法之拘束
（4）機關內部權限變更之形態
代理
法定代理（公文程式條例上稱代行）
指定代理
授權
4. 管轄爭議（管轄競合、權限衝突）
（1）分類
積極衝突（積極競合）：兩個或兩個以上行政機關，對同一事件均認為有管轄權
消極衝突（消極競合）：兩個或兩個以上行政機關，對同一事件均認為無權限而
不行使管轄權
（2）解決方式
優先原則：受理在先之機關管轄（適用於積極衝突）
協商解決：不能分受理先後者，由各該機關協商之
指定管轄
由司法機關解決：關於中央與省或省縣之間之權限爭議，依憲法應「由立法院解決之」，實務上則分別由地方議會依法聲請大法官釋憲
5. 職務協助
（1）定義：行政機關為達成其任務，請求另一行政機關在後者權限範圍內，給予必要之協助，而未變更或移轉事件管轄權
（2）原因
基於法律之規定
基於事實之需要
基於時間與經費考慮
（3）機關間非服從關係（無上下隸屬關係），認有正當理由（或禁止事由）不能協助時，得拒絕之
（4）除緊急外，以書面請求
（5）所需費用由請求機關負擔
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