星期透視／缺乏憲政精神 民主何從依附

美國在一七八九年公布人類首部成文憲法，從此憲法便成為各個國家明確主權、彰顯立國精神、建立政府體制的重要依據。目前僅英國、紐西蘭及以色列三國，仍然不存在這樣一部最高法典作為治國藍圖，但無人否認這三個國家皆為民主國家。其餘一百九十餘個行憲國家中，則僅有三十餘國，被學界認定為「穩定民主國家」。可見憲法有無，全然無法反映一個國家的民主化程度，有權者能否服膺憲法或慣習對權力的限制，才是觀察民主的重要準繩。

然而，國家局勢詭譎，要求有權者只能依憲法行事，不僅束縛了應付特殊狀況的能力，也與追逐權力的人性本質不符。無怪乎有學者指出，有權者願意受到兩百餘年前寫在羊皮紙上的文件約束，根本就是「神話」。但無可否認，憲法在民主國家實施迄今，的確也一定程度達到抑制權力的效果，中間的關鍵為何？

尼克森總統是美國上個世紀公認強勢的白宮主人，「帝王總統」的稱號便因其而起。由於美國國會審查預算時，議員有權創立名目增加開支，故而預算在國會審查後，往往會冒出不少新支出。總統既然負責執行預算，對此當然強烈不滿。憲政雖然賦予總統覆議權可以要求國會重審，但由於朝小野大，覆議成功的勝算不大，卻可能背負起癱瘓政府的罵名，於是尼克森選擇簽署預算，但對部分內容「拒絕或延遲執行」。此一作為與現今民進黨政府「副署但不執行」的策略，有些神似。

賴清德政府「副署但不執行」的策略，被綠營媒體稱讚是「為台灣民主永續立下一個里程碑」；尼克森則立刻在美國國會與輿論界引來一片撻伐，認為總統不覆議法案便有執行的義務。立法院雖對賴清德提出彈劾，但眾人皆知彈劾只是提個心酸，成功機率極低。美國國會則不然，在水門案的加持下，彈劾案確實有可能通過，加上輿論壓力與同時出現的憲法訴訟，尼克森儘管強勢，最終還是只能低頭。

但美國國會並未以尼克森讓步為滿足，為了釜底抽薪防止未來的總統有樣學樣，國會於一九七四年通過了「預算暨限制總統延遲或不執行法」，該法明顯打臉尼克森，尼克森雖然不同意也只能含恨簽署，一個月後便因為水門案而黯然下台。次年，美國最高法院確認，總統並無法律或憲法授權，可以不執行國會所通過的預算，證明了新法與國會堅持的合理性。

賴總統的命運顯然好太多，支持行政院「不副署」法案，雖然錯解憲政，因為副署權的設計原本用來牽制總統權而非對抗立法院，但賴總統卻未因此遭到太多譏評；而支持行政院「不執行」預算造成社會對立升高，也未明顯損及賴的民意支持度。難怪行憲紀念日時，賴總統敢批評在野黨，「連人民需要的預算，都可用政治理由阻擋，還有什麼資格再談憲政？」自己跨越憲政紅線，卻仍振振有詞。

學者常謂，民主憲政的建基，乃根植於整個西方文明中。羅馬時期的自然法學說對憲政具有啟發性，而基督教的聖約觀念，更讓西方子民視違逆憲法如犯天條，這些思想背景形成了學者所謂的「憲政精神」，使有權者不敢輕越雷池一步。在缺乏此一精神的台灣，憲法便常被執政者玩弄曲解。一個國家如果連憲政機構的人員缺額都可長期擱置，很難想像憲法還能發揮多少社會桶箍的功能。

（作者為文化大學政治系特聘講座教授）