周陽山、李文郎
壹、前言
從世界各國審計權的隸屬關係來區分，審計機關的基本類型一般可分為立法型、行政型、司法型、獨立型、特殊型等五種（註1）。我國審計部隸屬於監察院，屬獨立型；美國會計審計總署（即「政府問責總署」Government Accountability Office;原名為General Accounting Office，現已改為今名）則隸屬於國會，為立法型。
再就世界各國監察權的隸屬關係來區分，監察制度大約也有五種基本類型：1.國會監察使制度（Parliamentary Ombudsman;）、2.獨立設置的監察機構（如我國監察院）、3.行政監察使制度、4.審計長兼監察使制度、5.混合型監察使制度（註2）。其中以色列的國家審計長兼公共申訴督察長（State Comptroller & Public Complaints Commissioner），是將負責審查政府決算的「審計長」（Auditor General），和處理人民申訴案的「公共申訴督察長」（即一般國家所稱的「監察使」Ombudsman）委由同一人擔任（以下稱之「國家審計長兼監察使」），是一種獨特的審監合一制度。
以色列國家審計長公署（State Comptroller’s Office）在一九四九年成立，這是以色列在一九四八年建國後最早成立的國家機關之一。審計長只對國會（以色列國會名稱為Knesset）而不向政府負責，是一個重要的獨立機關。它的主要任務是促進政府行政的透明，公正與問責性（accountability）。一九七一年起，審計長兼負著另一項重要的任務，亦即兼任監察使之職。這是全球第一個將審計長與監察使兩項任務結合於一的制度。
中華民國的監察院，雖然亦掌有審計權，而審計部雖隸屬於監察院，卻是獨立運作，並對立法院負責（但同時也受監察院之指揮）。審計長任期六年，由總統提名，經立法院同意產生。其產生方式，與監察院院長、副院長、監察委員相同。由此可知，監察權與審計權的確有十分密切的相關性，但是監察委員所行使之監察權，與審計長所行使的審計權，卻是各自獨立運作，相輔相成。這與以色列將二者結合於同一機構，綜歸審計長掌理的制度設計，顯有不同。審計長兼監察使被賦予明確特殊地位------為國會職權之延伸。
本文主要在探討以色列國家審計長兼監察使的歷史發展、制度設計、權力範圍，以及實際案件處理情形，藉以深入瞭解其制度之特色。
貳、以色列審監制度之發展
一、審計長與監察長任務合一
世界上很多國家都有一個獨立的國家審計機關（註3），其職責主要是稽核政府行政和公共部門，以及評估他們的活動。一九四九年三月十八日以色列依據《國家審計長法》（State Comptroller Law）首先創立「審計長」一職。
隨著現代福利國家的興起，以及官僚體系日益擴大，民眾受到政府行政的干擾日益增加，為了提供民眾在行政體制外的申訴管道，在一九七一年，以色列《國家審計長法》進行修正，提供審計長在國家審計的範圍和深度上一個更穩固的基礎，並賦予國家審計長更廣泛的職責和功能。亦即，由以色列國會賦予審計長另一項職務—「公共申訴督察長」（監察使），此係以色列所設置的特殊制度（註4）。
在一九七一年《國家審計長法》增修之前，審計長實際上已經執行監察使受理人民訴狀之任務，當時民眾已向審計長提出許多申訴案。而審計長和監察使的共同目標都是監督行政部門在施政上的缺失，以落實立法機關監督行政權之目的，並因後者之必要而運用審計權，以改進行政部門的施政措施。兩者主要的相異處有二：一是審計長主要係監督行政單位之一般行政措施；而監察使主要處理的是民眾對於政府部門作為之不公正或不合法的個案申訴。二是審計長的目標在改善行政效率和行政管理；而監察使的目標在保護人民，不受行政官僚之侵害（註5）。
在以色列，監察使所執行之職務與審計工作是分開的，雖然這兩種職務都賦予同一人擔任。儘管有上述這些差異，但是這兩種職務之間還是有相當密切的關係，當民眾申訴指出有某種需要審計長進行督察之特殊情事時，他將以監察使的身份提供申訴者所尋求之救濟，並以審計長的身份調查行政作為之缺失（註6）。
二、審計原則的發展和憲政地位的確定
在審計原則的發展上，最初，一九四九年《國家審計長法》建立的兩個基本原則，這是基於審計的傳統任務：一是規則性和合法性（regularity and legality）；二是經濟、效率和效能（economy ,efficiency and effectiveness）；一九五二年《國家審計長法》修正，又增加了審計的第三項原則：道德廉正性（moral integrity）。之後，也進一步擴展對於被審計單位活動之效率評估。一九八○年代，國家審計長公署在一些特殊的案例中，也處理關於政府執行和政策成效的評估。依循著這一發展路徑，後來審計的對象更逐漸擴展至政府企業、地方政府、被審計機構的附屬單位、高等教育機構、健康保險基金、公共運輸公司等。另外，一九七三年，根據《政黨財務法》（Political Parties’ Financing Law）國會授權審計長負責稽核各政黨的往來帳戶，政黨的財務管理正式成為審計的對象。到了一九七七年又增加類似的規定，基於利益衝突的考量，內閣部長和副部長每年必須向審計長登錄其所得、財產、職業和職務等個人相關資料。
經過多年的運作，國家審計長逐漸在以色列建立起重要地位，顯示國家審計的實施成效受到政府和民眾的肯定。所以在一九八八年《國家審計長基本法》（Basic Law :The State Comptroller）中正式賦予國家審計長憲政地位，特別保障其獨立性（註7）。
參、以色列國家審計長之制度設計
國家審計長的權利和義務，最初是規定在一九四九年的《國家審計長法》之中。現行的法律依據則是一九五八年的《國家審計長法》（註8），以及一九八八年二月制定的以色列《國家審計長基本法》，此基本法之規範未來將併入以色列《憲法》之中。這兩項法律規範了國家審計長的地位和主要職責，也包括選任程序、財政預算、幕僚組織、權力範圍、提出報告的程序，以及與國會的關係等（註9）。茲分述之。
一、職責
依據《國家審計長基本法》第二條和第三條之規定，審計長兼監察使的職責主要有三：
第一、審計長應依法審計國家與政府機關，國有企業、機構或公司，地方政府及其相關單位的經濟、財產、財政、債務和行政管理事務。
第二、審計長對於被審計機關應該檢視其合法性、道德上的廉正性、健全的管理、效率和經濟原則，以及任何被視為必要的項目。
第三、國家審計長應依法負責就民眾對政府或官員之申訴進行調查；在從事此一法定任務時，國家審計長應使用「監察使」（Ombudsman）此一頭銜。
簡言之，審計長兼監察使負有雙重任務：在審計的任務上，審計長負責國家機關和相關部門的審計事務；在監察的任務上，監察使負責受理並調查人民對政府部門及官員的陳訴案。
二、定位
《國家審計長基本法》第六條規定：「國家審計長在實踐其職能時，只對國會負責，而不應依賴政府。」
基於此原則，從以色列國家審計長兼監察使公署的定位來看，是獨立於政府行政部門之外，係行政權的外部監督機制，而非內部監督機關。國家審計長只向國會負責，故性質上乃是國會職權的延伸。依據《國家審計長基本法》第十二條之規定：「國家審計長依法應該與國會維持緊密的聯繫。」可見國家審計長與國會關係密切，其範圍包括選任和解任、宣誓、提出報告、資訊提供、財政預算等。
國家審計長在就任前必須簽署誓言並在國會宣誓，由國會議長監誓，其誓詞為：「我保證忠誠地承擔以色列國家法律之付託，忠實的履行作為審計長的職責。」（《國家審計長基本法》第九條、《國家審計長法》第四條）
審計長提供資訊給國會，使國會得據以監督行政機關進而履踐他們的職責。就民主國家權力分立原則的角度觀之，這是立法部門監督行政部門的一種立法型審計制度，審計長的作用，適可彌補國會功能之不足。
另外，國家審計長應定期向國會提出報告和意見，包括「國家審計長年度報告 」（State Comptroller’s Annual Report） 和「監察使年度報告」（Annual Report of the Ombudsman），由「國會審計事務委員會」（State Audit Affairs Committee of the Knesset）負責審查，並向國會大會提報其結論及改進建議，（《國家審計長基本法》第十二條）年度報告同時會向新聞媒體公布。審計長也可以針對特定事項向國會提出特別報告（《國家審計長法》第四十六條）。
年度審計報告除了向國會提出外，也必須送交政府內閣總理，內閣總理在收到報告的十週內，必須針對該報告的全部或部分內容，向審計長提出答覆（《國家審計長法》第十五、十六條）。
由上述的規範可知，審計長兼監察使係獨立於行政權之外，受國會之節制。不僅如此，《國家審計長基本法》還進一步規定，審計長公署的預算也是獨立於政府預算之外的，它是由審計長提出，經過「國會財政委員會」（Finance Committee of the Knesset）通過，與國家預算書並列出版公布。而審計長個人的薪資，退休金及遺眷撫恤金都由國會或國會委員會決定（《國家審計長基本法》第十、十一條）。每年審計長也必須向「國會財政委員會」提出結算報告，並由該委員會審核認可。
三、資格和任免程序
(一) 資格方面：
形式上，審計長的資格規定很寬鬆，依據《國家審計長基本法》第八條之規定「除非法律有特別的規定限制，否則任何一位以色列的公民或居民都有資格成為國家審計長之候選人。」雖然以色列對於審計長並未要求具備法律會計或公共行政背景等專業領域之特定資格。但是實際上，審計長一職在過去幾十年之間，均由具有法學背景的人士擔任，包括法官和傑出的律師。以審計長Eliezer Goldberg為例，他曾擔任國會議員、律師和最高法院法官。而國家審計長公署的幕僚人員也大多具有法律專業背景。反映著審計長及其幕僚人員的法治專業性（註10）。
(二) 任免程序
國家審計長的選任和解任程序，相關法制規範亦十分嚴格與慎重。
國家審計長係七年一任，不得連任。審計長兼監察使係由國會以秘密投票方式產生，必須由國會成員十人以上連署提名（每位國會議員只能提名一位侯選人），並得到國會投票議員中過半數（majority）的支持，才算當選。如果沒有任何一位候選人得到過半數，則繼續進行第二輪投票。如果還是沒有人勝出的話，從第三輪投票起，得票最少的一位候選人將失去繼續參選的機會，直到最後選出一位絕對多數的當選人為止（《國家審計長法》第一～第三條）。
國家審計長任期受保障，除非有特別理由，否則不得任意將其免職。依據現行法律規定，審計長的職務停止，只有三種情形：任期結束、逝世和解任。其中在解任的規範方面，必須至少有二十位國會議員書面連署，提交給「國會憲法、法律暨司法委員會」（the Constitution, Law and Justice Committee of the Knesset）審議，該委員會在作成解任建議前，應該舉行聽證會，給予審計長答辯的機會。然後國會再召開大會投票作出決定。只有當國會議員投票人數超過三分之二同意的情況下，才會被解職。如果審計長不能履行其職務，則國會應選出一位代理審計長（Acting Comptroller）接任其工作，但是代理審計長的代理期間不得超過六個月（《國家審計長基本法》第十三、十四條、《國家審計長法》第八、八(A)、二十九條）。
四、組織架構及幕僚
審計長公署和五個主要的幕僚單位（包括法律顧問、經濟和工程顧問、計畫和監督部門、編輯和出版部門、以及行政服務部門）設在位於耶路撒冷的主要辦公室，另外還有兩個地區辦公室，分別位於台拉維夫和海法。
以一九九九年之資料為例，以色列國家審計長公署共有職員五二六人，這些幕僚人員和其他官員一樣擁有同等的地位（《國家審計長法》第二十二條）。其中三一○人負責審計部門之工作，均為大學畢業以上教育程度，專長背景則多元化，包括會計師、律師和其他專業人員。在監察使部門大約有五分之一（六十位）工作成員，多係法律專長的背景，這種堅實的法學素質不僅增進了工作的速度和績效，也使得研究調查結果較具深度和信賴度。除此之外，還有大約一五○位行政與庶務人員。
監察使部門是國家審計長公署的一個特別和獨立的單位，內設八個行政單位，並設置一位主任（Director）。係由監察使提議，經「國會審計事務委員會」同意後任命。這位主任的任用資格不受《文官服務法》（Civil Service Law）之限制。假如這位主任懸缺或有任何理由不能執行其職務，監察使可指派其他人代理，但不得超過三個月（《國家審計長法》第三十二條）。審計長對於其所屬（國家審計長公署）的工作人員有完全的指揮權與解僱權，並有權決定其薪資（註11）。
五、利益迴避之規定
依據《國家審計長法》之規定，曾任部長、副部長、局處首長或副首長者，在卸任後兩年內不得出任國會「國家審計事務委員會」的主席。而國家審計長必須隨時向該委員會提出報告。曾任上述部局處署長或副首長的國會議員，不得參與「國家審計事務委員會」中有關其服務機關業務的討論。
《國家審計長法》第七條之規定，國家審計長在任職期間，嚴禁參與政治，而且不得兼任以下之職務，或從事以下之行為：
(一) 成為國會議員或候選人，或是擔任地方議會的議員。
(二) 擔任營利事業的管理成員。
(三) 成為任何企業、貿易或職業的專任或間接成員。
(四) 成為政府直接或間接控制、資助或投資的企業、機構、基金的參與者。而且不管係直接或間接，均不得從中獲利或得到任何形式的收入。
(五) 購置、租賃、接受饋贈、使用或以任何形式擁有國家的動產或不動產。或從政府方面獲取任何契約、特許狀或其他任何利益。但是以清償或居住為目的之土地與房屋出借則不在此限。
(六) 國家審計長在卸任後三年內，不得成為任何營利事業之管理成員，也不得成為任何審計長所審計對象之政府企業或接受政府資助的企業、機構、基金會等之管理成員。
對審計長的限制（如前述）也對其所屬職員，同樣適用。但卸任後之禁制期規範則為兩年。
從上述規範可知，以色列對於國家審計長的限制雖然很嚴格，但是審計長獨立行使職權的精神，相對地也受到很大的保障。
肆、以色列國家審計長兼監察使之職權
以色列國家審計長同時兼掌國家審計權和監察權，權力範圍和監督對象都相當廣泛。
一、權力範圍
(一) 審計權
審計權是審計長最主要的權力，審計長負責就國家公部門機關，進行合法性、道德上的廉正性、管理的健全、效率和經濟等方面的審計監督。
(二) 受理人民申訴權
民眾若認為政府機關有違法失職的行為，包括行政行為的錯誤、延遲、不公正、或剝奪陳訴者的直接利益，以及違反法律、不具合法權力、違反適當行政原則、或態度太固執，造成不公等情事（註12），都可以向監察使申訴，由監察使負責受理民眾的申訴案件。
(三) 調查權
調查權是行使審計權和監察權的重要工具，以色列國家審計長和監察使擁有廣泛的調查權，可以藉自己認為適當之方式進行調查，自行決定是否對於申訴案進行調查，並設定調查的相關程序。
(四) 文件調閱權
《國家審計長法》第三條規定，基於審計之目的，在審計長的要求下，被審計機關有義務向審計長提出相關的資訊、文件、解釋或其他資料，不得延遲。
(五) 糾正權
對於對審計或被申訴的調查機關，審計長兼監察使可以提出糾正，要求被調查的對象限期改善。
(六) 建議權
審計長兼監察使有建議權，可以建議被申訴機關或審計機關採行一種可行的改進方法，但並不具強制力，僅係建議性質。雖然如此，但是他所作成的結論和建議通常具有舉足輕重的影響力，行政機關一般而言也都樂於接受。假如被申訴機關未照監察使的建議去做，而監察使仍不滿意的話，他可以照會（notice）政府相關部會或「國會審計事務委員會」，對被申訴機關形成壓力。
(七) 提出意見
國家審計長在「國會審計事務委員會」或政府機關要求下，可以提出意見（opinion）供國會和政府部門參考，立法和行政部門對於審計長意見通常十分重視。
(八) 提出行政準則
對於某些個別案件，如果沒有其他法律條文或司法判決規定可供依循，監察使也可以制定相關的準則規範，一經制定，即適用於未來所有類似的案件，除非另有新頒布之法令或司法判例否定該準則的適用性（註13）。
(九) 其他特別權力
為了鼓勵一般民眾揭發政府官員之貪污行為，以達到肅貪防腐之目的，在一九八一年修法增訂一項條款：賦予審計長兼監察使有權保護基於誠信而揭發被審計單位貪污行為之公務員，以避免其困擾或面臨被解雇的隱憂。審計長兼監察使有權作成命令以保護該公務員之權利，包括撤銷免職令，或者在金錢或權利上給予其特別的補償（《國家審計長法》第45A、45B條）（註14）。另外監督政黨財務，以及受理正、副部長的財產申報，也均屬監察使的權力範圍，此與我國當前監察院受理四項「陽光法案」申報的情況相似。
二、監督對象
基本上監察使與審計長監督的對象相同，依據《國家審計長法》第九條之規定，審計長之審計對象，包括以下幾種：
(一) 政府各部門。
(二) 所有國營企業或國家機構。
(三) 任何擁有國家財產的個人或組織，或是代表國家管理或控制國家財產的個人或組織。
(四) 地方政府。
(五) 由《政府公司法》（the Government Companies Law）所規範之政府企業，以及政府擁有股權的企業、機構與基金。
(六) 依法應審計之個人、企業、機構、基金及其他組織。
綜而言之，審計長的監督對象包括（註15）：第一、所有的政府部門和國家機構，包括港口、鐵路、廣播機構；以色列銀行；國家保險機構；所有的地方政府、政府企業；石油公司；以色列電力公司；水公司；以色列航空公司；直接或間接接受政府資助之組織團體。第二、近來也擴及其它較大的機構，例如大學、公共運輸公司、健保基金；以及許多接受國家財政資助的單位，例如地區教會和體育、文化、教育和宗教活動性質的多樣化社團。第三、政黨（財務）也屬於審計長監督的對象。
伍、以色列監察權之實際運作
一、申訴規定
(一) 申訴者
依據《國家審計長法》第三十四條之規定，「任何人」均可對監察使提出申訴。實際上，包括「個人」以及由自然人所組成之「團體」。另外囤墾特區的居民也有權申訴。
一般而言，只有權利受到非法侵害之當事人（或其律師）才可以向監察使提出申訴，不過法定代理人也可以代表未成年人或無行為能力人提出申訴。民眾在提出申訴時，應說明申訴對象的某一行為對其直接造成損害，或者直接造成其利益損失。如果申訴人係國會議員，則不受此一規範之限制，因為國會議員是民選產生之公共代表，他可以針對本人雖未親涉其中，但是危害任何人的行政行為，向監察使提出申訴，但是必須得到當事人之同意（註16）。
特別值得一提的是，在以色列政府內部另外設有三種專業監察使──軍事監察使、警察監察使和監獄監察使。不僅受害者之本人，連同其親屬均有權向這些專業監察使提出申訴，其理由是考慮到，警察、軍人或獄中犯人可能有顧慮不願對他的同事或上級長官提出申訴（註17）。
(二) 申訴方式
申訴案之陳述以寫信、傳真、電子郵件、口頭陳述等方式進行皆可。原則上申訴應以書面為之；或由申訴人口述後簽字，並且附上姓名住址，一般的作法是，監察使幕僚人員必須將民眾之口頭申訴作成檔案，包括收到的時間、傳真號碼、電子郵件帳號等列在附錄中。民眾可以在監察使設在各地的五個都市辦公室（Jerusalem, Tel Aviv, Haifa, Be’er Sheva 及 Nazareth ）提出口頭申訴（註18）。
獄中犯人的申訴，則應由典獄長或獄方人員提供可密封之信封，並在未開啟的情況下遞交給監察使。
申訴者之身分只有被指控者知曉，但是任何遭指控之單位，均應保證不將申訴人之姓名及申訴內容洩漏給無權知悉者，以避免申訴者的困擾。
此外，和一般的規定相同，匿名陳訴不被受理，而且申訴是免費的。
(三) 申訴事由
申訴事由包括違反法律，或於法無據，或違反良好行政行為或怠忽職守，以及雖然合法但行事過於僵化或惡意不公之行為，而延遲、錯誤、無合法權力、不公義之事項，也可構成申訴之理由。可提出的事由非常廣泛，然而申訴人不須明述他所尋求之救濟為何。
(四) 申訴案之處理程序
1. 監察使可以主動調查申訴案，除非申訴案未符合調查申訴案的規定，或監察使認為無適當的調查對象。
2. 不繼續調查：假如監察使有正當的理由確信陳訴的原因不存在、或申訴的內容已被糾正、申訴者撤回申訴、或申訴者未回覆監察使要求的說明。
3. 監察使可以自行決定調查申訴案的適當方法，不受程序規則和證據法則的拘束。他可以要求任何人給予他任何文件、資訊，以協助其調查申訴案（註19）。
4. 申訴案若不予調查，必須以書面告知申訴人。
5. 除非有特別理由，否則監察使不受理自侵權行為發生之日起、或自申訴人知悉侵權行為之日起，已逾一年之後始提出之申訴。此係是針對權利人權利懈怠之規定。
6. 假如監察使認為需要，可以傳喚申訴者或被申訴的個人或單位。
7. 依據以色列《國家審計長法》第三十八條之規定，下列的申訴案不得進行調查（註20）：
(1) 申訴之對象是以色列總統。
(2) 申訴之對象是國會、國會委員會或某一位國會議員，而申訴之目的，是解除該位國會議員之職務。
(3) 申訴之對象是政府、部長委員會（committee of ministers），或作為政府成員之一的部長之作為；除非此一作為係屬部長個人負責的業務範圍。
(4) 申訴之對象是以色列銀行總裁（governor of the bank of Israel）；除非此一作為係屬總裁個人負責的銀行業務範圍。
(5) 申訴之主體係法案或準司法的行政命令。
(6) 申訴之事項尚待法院判決；或是申訴之內容主體已由法院作出判決。
(7) 在《國防服務法》（Defense Service Law）規範下，申訴人本身正在服正規役，或預備役，而申訴之內容是有關兵役之安排，役期或軍中紀律問題。
(8) 申訴人是軍人（soldiers）、警察（police officers）或獄政官員（prison officers），而申訴案內容是以色列軍方、警政或獄政中有關服務期限與紀律之規範。有關軍人、警察或獄吏等在各自服務單位中之「勤務安排、服務或訓練之條件」等之申訴，監察使不得進行調查，因為這些係屬針對上述各單位設立之專業監察使的職掌範圍。但是如果申訴人對專業監察使的裁決不滿意，可向監察使提出申訴。除了「勤務安排、服務或訓練之條件」等事項之外，其他事項，軍人、警察或獄吏均可向監察使提出申訴（註21）。
(9) 申訴人是國家公務員，或是受審計長稽核機構之聘僱人員，其申訴事項是有關其受僱之服務問題；但是，如果其指控之對象是違背任何法律或規定，包括《公務員服務條例》（Civil Service Regulations）中的集體協議，以及由文官委員會（Civil Service Commissioner）所指令的集體協議，則應對其進行調查行動。
由以上規範可知，以色列監察使之監督對象，比北歐（尤其是瑞典，芬蘭等國）監察使要狹隘，而且申訴案之限制也嚴格得多。
二、案件分析
以監察使2004年處理的案件為例分析之：
(一) 數量（註22）
1. 2004年以色列監察使處理的案件總數共有8,411件，其中包括2003年未處理完移留下來的案件1,571件。
2. 2004年直接向監察使提出的申訴案有6,840 件（2003年為6,129件）（表一）(受限於格式，本文表格另附)。另外監察使也收到數百件原本應該提交給被審計單位的申訴案之副本，通常監察使不能直接調查這些案件。在某些情形下，監察使會通知申訴者，假如這些單位沒有答覆或申訴者對答覆內容不滿意，他才可以直接向監察使申訴，但是監察使有權決定是否有充分法律依據進行調查此一案件。
3. 儘管民眾向監察使陳訴有諸多的條件限制，以色列民眾向監察使申訴之案件，每年多達七千至八千件。以案件人數比來看，以色列約為1.090件/千人（註23），而我國則為約0.688件/千人，芬蘭約0.638件/千人（註24）。可見以色列民眾向監察使陳訴的案件比例非常高。
(二) 類別
根據2004年以色列監察使受理民眾申訴之分類統計，從表二中我們可以了解申訴案的主要基本類型。
1. 申訴案類別
從申訴案類別來看，前六大類別分別是福利服務、公共服務、地方機關、稅捐、受雇者權利和工作、以及電話和郵政服務。在一般「福利國家」（welfare state）中（註25），民眾對於政府的陳訴，以有關給付行政、社會福利、健保事務為主，這均與人民的生活或生計息息相關，包括年金給付、失業保險、醫療照顧、兒童照顧、老人照顧、住宅津貼、就業、殘障者補助等事項，換言之，監察機關係以社會福利事項為主要的工作重點。以色列申訴案件中排行第一的是福利服務，具體內容包括住屋、社會福利、教育、殘障者、國家保險等事項，這和其他歐美福利國家相類似。另外排行第二和第三的是公共服務和地方府服務事項，顯示一般民眾對於政府服務品質的要求較高。至於排行第四的則是稅捐事項，主要是政府的給付行政和福利措施，需要靠賦稅所得作為重要財源，由於徵稅涉及人民財產權事項，所以民眾對於稅捐機關的申訴案件較多。在其他類別方面，有關警方（383件）和法院（158件）的案件亦多，這和兩者處理的事務屬於「干預行政」的範疇，比較容易侵犯人民之權益有關（表二）。
2. 被申訴的機關
被申訴的機關前十名分別是國家保險機構、警察機關、內政部、司法部、財政部、法院、教育部、衛生部、建設和住宅部以及台拉維夫自治市。其中國家保險機構列名第一，處理的業務屬於社會福利事項。其次是警察機關，警察人員為執法先鋒，比較容易在有意或無意間侵害人民權益。至於排行第三的則是職掌與人民生活事項息息相關的內政部。(表三)
(三) 處理結果
1. 2004年處理完成的申訴案共有5,969件（合計6,132個調查對象），占所有案件總數的71.0﹪，另有2,442件申訴案沒有完成調查程序（表一）。以色列監察使的結案率通常能維持一個較高的比率，二○○二年的完成率則是76.4﹪。
2. 2004年以色列監察使處理完成的申訴案件共有6,132個調查對象，實質上獲得解決有3,077個，占50.2﹪，停止調查有1,562個，占25.5﹪。監察使停止調查的原因有四：(一)監察使確信調查理由不存在，(二)申訴之事項已獲得改善，(三)申訴人已撤回其申訴，(四)申訴者沒有答覆或回應監察使的要求（註26）。另外，案件遭到監察使「立即駁回」的有1,493個，占24.3﹪（表四）。
3. 在3,077件獲得實質解決的調查案件中，有1,250件的陳訴案被獲得糾正與救濟，證明申訴人有理，比例約為35.7﹪（二○○二年是36.5﹪）。顯示監察使對於保護民眾權益，確實發揮很大的功能。
陸、以色列審計長兼監察使制度之特色
從上述的探討和分析中，對於以色列審計長兼監察使的制度和運作，可以歸納出幾點特色：
一、審監制度合一
以色列審計長兼監察使公署職掌國家審計權和監察權，而且公署首長為同一人，這是當今世界上非常罕見的一種審監合一制度。將審計權和監察權結合於一的優點是：有些申訴案可能反映一個行政組織或機構運作的缺點，甚至違反法律；由民眾提出申訴求助於審計長，若涉及審計業務的範疇，此時，經驗豐富的審計幕僚對於民眾個人對抗官僚的行政違失，可以提供適當的協助和解決（註27）。另外，兩者合作無間，協調一致，可以避免做出彼此不配合，甚至相互抵觸的之決定。
二、兼具專業性、獨立性和公正性
專業性、獨立性和公正性，是世界各國對審計與監察人員的基本要求，以色列審計長兼監察使也符合這項特點。
在專業性部分，審計長兼監察使的資格雖然寬鬆，不過實際擔任者大多具備傑出的法律背景，而且審計長公署中之幕僚人員大多具有會計、法律和其他專業知識，顯見其具備專業性。
審計權和監察權特別強調其獨立性，以色列《國家審計長基本法》第六條規定：「國家審計長在實踐其職能時，只對國會負責，不應依賴政府。」強調其獨立於政府行政部門之外。為了維持其獨立性，審計長兼監察使公署的運作不受外界干涉，對於公署的幕僚人員有完全的指揮權和聘僱權。再者，為了保障其獨立性，審計長兼監察使受到任期的保障，其解任程序相當嚴謹，除非是法定的三項特殊理由，否則不得提前解任。最後，審計長公署的預算由國會決定編列，可避免行政機關的箝制，亦可維持其獨立性。
在公正性方面，《國家審計長法》第七條特別規定審計長兼監察使不得從事有關政治性的活動，也不得兼任利益衝突之職務，或從事相關之行為，以維持審計長兼監察使的公正性。
三、監察使和專業監察使相輔相成
專業監察使的設置是監察權發展的一種世界性趨勢。和北歐國家，如瑞典芬蘭相類似，以色列除了在行政機關外部設有一般監察使（或稱「全功能型監察使」）行使全面性的監察職能之外，另外在政府內部則分別設置軍事監察使、警察監察使和監獄監察使等三種專業（特殊）監察使，均屬行政機關的內控機制，和監察使分工互補，既可減輕監察使的案件負擔，並可增進監督成效。
四、監督陽光法案
一九七三年，根據以色列《政黨財務法》的規定，國會授權審計長稽核各政黨的往來帳戶，政黨的財務管理正式列為被審計的對象。一九七七年又增加一項規定，基於利益衝突的考量，內閣部長和副部長每年必須向審計長登錄其所得、財產等個人相關資料。
和我國監察院的職掌相類似，以色列將陽光法案列為審計長的監督範疇，係屬審監機關的特殊職權。
五、符合「第四權」的概念
第四權（the Fourth Branch of Power）的概念，係指傳統三權分立雖然是憲政主義下的基本分權方式，但傳統三權分立已經無法滿足法治國家的實際需求，對於行政權的監督，立法權和司法權已經負擔過於沈重，因此必須有獨立於三權之外的其它獨立部門，來負責承擔立法權和司法權無法負荷或含括的工作，而形成所謂的「第四權」概念。第四權的範圍包括獨立的監察權、審計權等（註28）。
以色列國家審計長兼監察使公署是政府（行政部門）之外的獨立機關，行使傳統三權之外的「第四權」。又因為審計長兼監察使向國會負責，所以亦可視為以色列國會權力之延伸。
六、扮演行政監督者和人民保護者的雙重角色
新興民主國家和穩定民主國家的監察機關之工作重點不同，前者以監督政府肅貪防腐、保障人權和確保文官穩定為主，後者以監督不良行政、提升行政效率、處理給付行政和社會福利等事項為主。
審計權和監察權的主要功能之一都是在「監督行政」。以色列是一個先進民主國家，審計長兼監察使扮演監督不良行政和提升行政效率的重要角色。同時也受理民眾對於政府或官員的不法或不當行為而權益受損之申訴，它所扮演的是人民保護者的角色。
柒、結論
以色列審計權與監察權，由同一獨立機關行使。審計權與監察權的執行卻是分開的，但是這兩項職務的機關首長賦予同一人擔任：身為「審計長」主要的工作是致力於提升行政績效；作為「監察使」，其主要的工作是解決民眾之困苦。兩者在工作上密切配合、資訊互通，可提升監督成效。這是世界上罕見而獨特的審監制度。
我國審計部雖然也隸屬於監察院，不過性質和運作方式有所不同。以色列審監制度合一，是因應實際需要所做的制度改革，從一九七一年施行至今三十多年來，對於監督行政、提升行政效率，以及保障人權、為民眾謀福，發揮很大的功能，顯示此一制度的優異性。以色列的審監制度正可以提供吾人啟示與借鏡。
註 釋
註1 蕭英達、張繼勛、劉志遠，《國際比較審計》(上海：立信會計出版社，2000)，頁296-399；周陽山主持，盧瑞鍾、姚蘊慧協同主持，《修憲後監察權行使之比較研究》（台北：監察院出版），2001，頁109-126；李文郎，《修憲後我國監察制度與芬蘭國會監察使制度之比較分析》，國立政治大學中山人文社會科學研究所博士論文，2005，頁107。
註2 李文郎，前引文，頁56-66。
註3 有關世界各主要國家的審計制度介紹，請參閱蕭英達、張繼勛、劉志遠，前揭書。
註4 The Comptroller and Ombudsman Israel, <http://www.mevaker.gov. il/serve/site/english/eintro.asp>（2006/1/23）
註5 Miriam Ben-Porat，〈以色列監察使之淵源〉，發表於：韓國第二屆亞洲區監察使會議論文集，（監察院編譯：1997），頁103-104。
註6 Miriam Ben-Porat,前引文，頁109。
註7 The Comptroller and Ombudsman Israel, <http://www.mevaker.gov. il/serve/site/english/eintro.asp>（2006/1/23）
註8 1949年3月18日通過的《國家審計長法》（State Comptroller Law,5709-1949）是最初規範國家審計長的法律，此一最初的法律條文版本經過1952年、1954年、1958年的修正後被合併整合成1958年的《國家審計長法》（State Comptroller Law[Consolidated Version],5718-1958），從1958年起到2001年（2001.4.27）最後一次修正，該法已經過34次的修正。
註9 Israel Ministry of Foreign Affairs, <http://www.maf.gov.vi/MFAArchive/ 2000_2009/2000/9/State%20Comptroller%20and%20Ombudsman> (2006/1/23).
註10 Ben-Porat, Miriam,前引文，頁110-111；The Comptroller and Ombudsman Israel, <http://www.mevaker.gov.il/serve/site/english/ eintro.asp> (2006/1/23).
註11 The Comptroller and Ombudsman Israel, <http://www.mevaker.gov. il/serve/site/english/eintro.asp> (2006/1/23)
註12 The Ombudsman Annual Report 30 2003(Israel), Office of the State Comptroller and Ombudsman, pp9-10.
註13 Ben-Porat, Miriam ,前引文，頁104-105。
註14 The Comptroller and Ombudsman Israel, <http://www.mevaker.gov. il/serve/site/english/eintro.asp> (2006/1/23)
註15 Israel Ministry of Foreign Affairs, <http://www.maf.gov.vi/MFAArchive/ 2000_2009/2000/9/State%20Comptroller%20and%20Ombudsman> (2006/1/23).
註16 Ben-Porat, Miriam，前引文，頁108、111。
註17 Ben-Porat, Miriam，前引文，頁112。
註18 The Comptroller and Ombudsman Israel, <http://www.mevaker.gov. il/serve/site/english/eombuds-intro.asp> (2006/1/23)
註19 The Ombudsman Annual Report 30 2003(Israel), Office of the State Comptroller and Ombudsman, p.10.
註20 另請參見The Ombudsman Annual Report 30 2003 (Israel), Office of the State Comptroller and Ombudsman, pp.10-11。
註21 Ben-Porat, Miriam , 前引文，頁114-115。
註22 The Ombudsman Annual Report 31 2004 (Israel) , Office of the State Comptroller and Ombudsman,pp.18-20.
註23 依據2005.6月的資料統計，以色列人口有6,276,883人。資料來源CIA-The World Factbook, <http://www.cia.gov/cia/publications/ factbook/geos/tw.html> (2006/2/10)
註24 李文郎，前引文，頁258。
註25 依據威廉斯基（Harold L. Wilensky）之定義：「福利國家」（Welfare State）的本質就是政府保護每位國民的最低所得、營養、健康、居住和教育水準，並且對每位國民而言，獲享這種水準的生活，乃是一項政治權利，而非源於施捨。」參見Harold L. Wilensky著，衛民譯，《福利國家與平等》（台北：黎明文化，1982），頁1。
註26 The Ombudsman Annual Report 30 2003(Israel) , Office of the State Comptroller and Ombudsman, p10.
註27 The Comptroller and Ombudsman Israel, <http://www.mevaker.gov. il/serve/site/english/eintro.asp> (2006/1/23)
註28 有關「第四權」（the Fourth Branch of power）的概念，請參見」李文郎，前引文，頁45-49。
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(本文原載於國會月刊第36卷第6期，並增添部分新內容，以供讀者參考。)
