壹、台灣的國際性非政府組織概況

一、國際性非政府組織（INGO）的定義與類型

所謂「國際性非政府組織」（INGO）係指由民間私人所建立，並自外於政府，以解決某種特定跨國問題作為主要目的的國際組織。其成立目的的範疇廣泛，包括環境保護、人道援助、消滅貧窮、監督或調查各國人權狀況等等。

這些INGO的作用包括以獨立的身份去監督各國政府或私人企業，當他們所關注的面相出現問題時，便會以壓力團體的身份出現，透過動態的「集會遊行」或是靜態的「遊說陳情」兩種方式來向政府或企業施壓要求其改善或進行政策的推動，或是進行實地調研，發布研究報告與各個政府或企業參考。也有不少INGO組織會為各國提供各種人道救援。

同時，非政府組織一般財政及行政透明度高，並且不受政治因素影響，容易受到各國人民的支持及信任，有助於協助解決國際糾紛，或者協助提高各國人民之公民意識或權利意識。

在台灣，不論境內外的NGO團體，基本上都由「外交部」底下的非政府組織國際事務會所管轄，通常主要被分為十大類，包含：公共政策、學術文化、經濟工商、醫療衛生、農業環保、科技能源、人道慈善與社會福利等等。

而台灣的外交部也有將這些國外的NGO整理出一份參考名單與相關資訊提供在網路上，例如這份〈國際非政府組織（INGO）參考名單〉[1]，便同時將成立宗旨、組織簡介以及聯絡資訊公開給大眾參考，而目前在外交部所登記在案的INGO，截至2021年2月1日為止，共有465個。 

二、國際性非政府組織（INGO）的萌芽與發展

（一）二二八事件與人權意識的萌芽

國民黨一黨專政時代，關於INGO在台灣的成立，多半都有所謂黨外人士在背後推行或支持，蓋因國民政府來台初期，發生二二八事件，二二八事件以後引起的首波政治改革運動中，除了反對省籍歧視和經濟剝削外，人權也是運動的主軸之一。

      爾後在台灣內部，從1950到1970年代上半，知識分子陸續以《自由中國》、《文星》、《大學》等思想與政論雜誌為基地，接棒傳遞著人權的薪火。在海外，則有主張台灣獨立的留學生，為營救國內政治犯而組成的國際人權網絡。[2]

      從光復初期至60年代，當時一些NGO的成立，大都純粹是公益從善的類型，而INGO在台灣的歷史較長久的也多偏向這方面的的類型，如：紅十字會、基督教兒童福利基金會。其他則多為四健會、青商會、扶輪社、獅子會等等，這些NGO或INGO的特色多展現在成員組成上，應其成員組成大多為有一定社會聲望或地位的中產階級人士和上流社會的精英分子。

（二）1972到1995：人權作為反政府運動的思想武裝──INGO的萌芽

      1971年底，台灣基督長老教會發表〈對國是的聲明與建議〉，鼓吹台灣人民的自決權利，雖遭當局鎮壓，但可說為後來的民主及人權運動發出了遙遠的先聲。在由此揭幕的 1970 年代中，台灣政治反對運動再度興起，而人權理念則成為「黨外」運動反抗威權統治的主要思想武裝。於是，如何取得外援與各方的支持，也成了當時黨外人士亟需思考的問題。

      例如國際特赦組織台灣分會，在1969年時因為其瑞典會員曾為台獨人士彭明敏案向當局請願（彭明敏，1986）後，多次派研究員抵台調查或旁聽侵犯人權案件之審判。但台灣會員的組成則於1987年解嚴之後政治環境的許可，在1989年分別在台北與高雄成立兩個秘書處。[3]國際特赦組織台灣分會發展初期其組織架構基本上分為理事會、監事會、秘書處與會員或會員小組四個部分。其中理監事的組成在創立之初較為多元，由作家柏楊出任首屆理事長、其他理監事成員包括天主教神父、地方鄉紳、國外人士、律師等等。同一時間，透過「人權議題」，他們也與台灣當時較為活躍的非政府組織結合，如台灣人權促進會等，共同推動黨外的「反政府運動」爭取人權，並呼籲國際社會應重視、聲援與搶救「政治犯」。[4]

（三）INGO的多元化發展

1. INGO與弱勢團體的結合

      國民政府宣布解嚴後，各種INGO紛紛在台灣成立所謂的「分會」。只是在當時被重視的程度不高，所以為了增加議題的關注度，也會與「人權」結合，例如當時就會有不少婦女團體也會與國際特赦組織一同發起終止對女性的暴力的活動。就算是台灣本地的NGO，例如專門關注兒少保護與原住民族群的議題的團體，在民國80年代到90年代也與一些INGO聯合，一樣透過「人權」的包裝，放大社會對於台灣當時「雛妓」與「人口走私販賣」等議題的關注，使政府在雛妓與人口販賣加強立法保護，並積極查緝與打擊這些所謂「人蛇集團」。

可以說，在台灣，NGO初期如果真的要發展或得到支持，其議題主張都必須或多或少與人權有所牽扯，否則便難獲關注，因此像環保團體、衛生福利團體等等所成立的各種NGO或INGO，在當時的處境都較為艱難。

2. INGO的蓬勃興起

      90年代以後，台灣的NGOs開始出現議題區隔、全球化的現象，普世的議題逐漸受台灣非政府組織界的重視。除了人權以外，如：環保、婦女及勞工等問題的非政府組織大量勃興，例如以基金會形式的財團法人，即有3014家；而以人才為主的社團法人更是基金會的六倍，多達19518家。

      另外，不少NGO（INGO）的背後都可以看到現今不少政治人物的參與，例如前面提到的國際特赦組織曾有林昶佐出任理事長，已故民進黨婦女部彭婉如女士與前立委尤美女等人所籌組的台灣婦女新知基金會等等，也有如政府積極促成具有官方背景的人員以NGO的身分參與國際會議，以積極突破台灣國際現狀為目的的情形。[5]

1990年3月野百合學運（又稱三月學運）發生，來自台灣各地的大學生，集結在中正紀念堂廣場（今自由廣場）上靜坐，他們提出「解散國民大會」、「廢除臨時條款」、「召開國是會議」、以及「政經改革時間表」等四大訴求。加上當時的國民黨政府是前總統李登輝執政，台灣「民主化」的氛圍濃厚，公民意識逐漸崛起，從此以後，人民開始會關心各式各樣的公共議題，甚至積極投身參與，而這也是台灣的NGO（INGO）之所以會在90年代蓬勃興起，開枝散葉的環境背景與機會。

貳、國際性非政府組織在台灣的政治性參與與影響

一、對臺灣社會運動影響

      NGO或INGO對於台灣社會運動的影響可以說是最早也是最為顯著的。

國民政府解嚴前，許多的倡議型非政府組織（或稱為地下民間團體，意即非合法成立的非政府組織）透過社會運動促成解嚴。而在國民政府解嚴以後，社會氛圍還是較為沉重，政府部門對於社會整體的影響力與控制力仍然高於民間企業或組織，且人民對於自身權利的爭取與維護的觀念仍然不夠，但1980年代開始，社會運動風潮開始興起，各種社會運動團體為求關注的主題能夠「永續發展」，因此會轉型成為各種，如基金會與社團法人，促成非政府組織在數量上爆發性的成長。而此時期主要以「政治異議」運動為主軸。

      1987年以後，政治異議為主軸的社會運動越來越多元，包含人權保障（死刑與政治犯平反）、原住民自治與權利爭取、土地權益與爭議、歷史爭議運動（主要是指二二八事件滿40周年的部分）、語言本土化運動、環境保護與公共衛生爭議（如反核或反石化廠）、政治改革等等。

校園內的社團也會在校園之外，與其他組織合作，主要是社會運動組織，例如環保聯盟、勞動團體等等。臺灣立委范雲就曾舉例：「當時（台大）的女研社與婦女新知[6]關係不錯，是因為透過在組織中擔任志工有所連結；像大陸社就比較多是和編輯黨外雜誌的學長姐合作，偏向個人關係。」至於當時成立不久的民進黨，當時並不方便公然進入校園，因此多為檯面下非正式的協助，間接地提供學生運動在器材方面的支持與協助，例如借發電機、音響戰車等。透過這些人脈的連結，學生從這些校外組織得到了不少幫助，而非只是憑藉自身力量孤軍奮戰。[7]

      許多社會運動發起之初，很快就夭折了，蓋一方面因為媒體關注度不夠，一方面是資源嚴重不足，續航力不夠，因此無法形成長時間、大規模的抗爭。而受到INGO支持的社會運動，在上面兩方面的處境都更容易的得到一定的解套或突破。於是類似像上述范雲所提到的合作模式，也會很自然而然的形成。

      惟若說INGO對於台灣的社會運動會有什麼影響的部分，倒還不如本土NGO來的重大，可是對於社運的經驗傳承與援助，INGO倒是提供了相當大的模板與助力。例如，台灣於2014年所爆發的太陽花運動，台灣基督長老教會濟南教會便曾從國外送來暴動抗爭所需要的援助物資。且同年香港爆發雨傘革命佔中運動與2019年反送中運動，濟南教會也透過自己的名義將防毒面具、頭盔、以及其他防身或援助物資以貨運方式送抵香港反對運動組織的手裡。

二、對統獨意識形態影響

      若要說INGO對於統獨意識形態的影響，應該說在最初1980年代，他們所專注的各種議題均繫屬於「人權」大旗的情況下，在行動層面便極易轉換成為「反威權」、「反（國民黨）政府」的反對運動，而當時參與這些反對運動的，又恰巧多為當時的「黨外人士」、「異議人士」或「台獨倡議者」。

      例如：國際特赦組織台灣分會的成立就與台獨大佬彭明敏淵源頗深，加上1994年5月「國際特赦組織中華民國總會」正式成立時，首任會長，知名異議人士柏楊也說過：「當政府允許時，我們立即更名為台灣分會。」並且積極的於1999年正式改名為台灣分會。

      某種程度上，有很多在台灣設立的INGO，最早的目的也與統獨無關，反而是西方歐美國家為了遂行其圍堵共產主義、反共、反中的目的而成立的工作組織，關於這樣的工作組織，亞洲總部設置在台北的無國界記者組織（RSF）即是一例。

無國界記者組織（RSF）背後係由美國國家民主基金會（NED）與中央情報局（CIA）所資助，實際上就是情報蒐集機構，並且在某種程度上提供經驗或與台灣相關機構進行合作，而其中之一就是2003年由民進黨政府主導，並由外交部每年持續撥款支持的台灣民主基金會（TFD），其下除了專案補助「中國人權」相關的組織與活動外，資金也流向南亞、非洲等發展中國家。雖然資金規模不同，但兩個組織不只名稱相似，對外「輸出民主經驗」的目的也高度重疊。

不過毫無意外的，因為他們的立場偏向歐美本身的利益，此點與民進黨或台獨派自身的政治利益或目標某種程度上也是一致的，因此會影響到統獨議題的操作也是可以想見的。

三、對兩岸關係的影響

        承前所述，不少歐美西方在台灣設立的INGO，目的上是為了做為防堵共產主義或「中國滲透」的工作組織或情報單位，因此對於兩岸關係的影響自然會帶來負面的影響，在前（一）、（二）兩處也有提出涉及對兩岸關係的實例，即無國界記者組織與太陽花運動、反送中運動等，此就不多贅言了。

但是當然也有立場上較為友善的，即便用語上仍然堅持區分「中國」與「台灣」，不過其目的還是在貫徹自己組織的理念，而非服務於政治的，例如：國際終止童妓組織（ECPAT International, INHOPE），在台灣還曾協助降低或偵破來自大陸的人口販運買賣或性剝削的案件，提供收容的對岸少女相關諮詢以及必要的協助，甚至教導其學習一技之長，使他們能夠展翅飛翔。

參、結論與期許

      「國際性非政府組織」（INGO）在台灣成立目的的範疇廣泛，包括環境保護、人道援助、消滅貧窮、監督或調查各國人權狀況，但也有基於政治目的而成立的國際性非政府組織。

      不管基於什麼目的成立的國際性非政府組織，在大多數的情況都必須謀求各種資源，包含人力或財力，因此，很多時候也會尋求同質性的當的的非政府組織、企業財團乃至於議題政黨進行同盟，爭取當地政府的支持，改變當地政府的施政或者法律。然而，基於政治目的成立的國際性非政府組織，目的有時候往往不在改變當地政府的施政或者法律，而是為了達到為反而反的政治性結果，或者藉INGO的外表來進行一些情蒐任務或經驗傳承，一般來說，進行遊行集會還算平和，極端一點甚至會演變成暴力抗爭製造動亂的結果，進而演變成長期的社會運動，造成社會動盪。而在議題的操作上，也有可能在資訊不對等或媒體渲染下，使政府的施政被扭曲了一些事實或美意，抑或者民眾因為這些社運IPO的操弄下，得到不正確的「知識」、「資訊」從而反對政府，支持社會運動一方也是所在多有，有的民眾甚至也會因為社運方強調自己的弱勢而心生憐憫給予其他不同的援助，姑且不論他們是否知道合法與否、是否是出於自願或者被威脅利誘等等，例如香港反送中運動期間許多無知少女成為所謂的「天使」來給「勇武派」支持與「溫暖」。但不可否認的是，越是具有影響力、越是有一定規模的INGO，確實很有可能在某種程度下影響他人的政治觀感甚至政治立場，一旦他們能夠操弄議題與資訊就有可能成為一個政治怪獸，偏離成立的組織理念，顛倒社會正義與黑白是非。

不過，個人相信還是有不少目的還是在貫徹自己組織的理念，而非服務於政治的國際性非政府組織，真的不斷地走在自己希望建築出來中的社會理想道路上，那麼即便如此，縱使他們自身擁有一定的政治立場，其影響與結果，個人相信仍然還會是良善的，而且是對整體社會仍然有一定貢獻的。

［圖片：台灣基督長老教會濟南教會。來源：台灣基督長老教會濟南教會臉書。］