首艘國造潛艦「海鯤號」已在1月29日及30日，進行兩次潛航測試，引起高度關注。然而，部分媒體與社群網路又開始流傳，若立法院在2005年就通過向美國採購8艘潛艦的預算，台灣早已具備可觀的水下嚇阻力量。
但事實上，預算審查延宕固然使華府不悅，卻不是讓華府態度轉變的原因。真正導致破局的關鍵，是美國從2002年初到2007年底，始終無法找到願意與美國合作的歐洲國家，包括原本寄予厚望的德國和西班牙。
美國尋求歐洲造船廠合作的原因
當小布希總統於2001年4月宣布出售8艘潛艦給我方時，立即在美國海軍內部引發不小的反對聲浪。反對理由包括：第一，美國海軍在1959年決定，潛艦部隊將「全核動力化」，此後美國一直未再建造柴油潛艦。第二，潛艦部隊擔心，如果美國造船廠恢復傳統潛艦的生產線，由於價格較便宜，美國國會可能會要求美國海軍採購。
由於潛艦部隊強烈反對，使負責本案的美國海軍海洋系統司令部原打算透過國際標，由得標廠商完成潛艦的建造後交給美國，再由美國轉交給我方。2001年11月，美國邀集各國具潛艦建造能力的廠商，包括美國的諾斯諾普格魯曼（Northrop Gruman，以下簡稱諾格）、通用動力（General Dynamics）、德國的哈德威（HDW）、荷蘭的RDM、法國的DCN以及西班牙的IZAR（即現在的Navantia）等，舉行首次邀商說明會；我方中船公司則是在立法院的支持下，也表達了建造的意願。
邀商說明會後，美方人員於2002年7月和我方會談，初步決定在2003年下半年完成潛艦的招標作業，美國海軍將花數個月進行評選，於2004年上半年向我方提出建議，讓我方據以編列預算送立法院審議，接著於2004年7月簽署發價書（LOA），等2004年底立法院通過潛艦採購預算後，2005年2月完成選商，確定潛艦構型。
然而，美國對潛艦的籌獲方式，很快就出現變化。2002年12月6日，時任美國海軍部長英格蘭（Gordon England）向國會遞交一份備忘錄，推翻原本廣邀各國潛艦製造商投標的方式，將潛艦製造商限於諾格、通用動力、洛馬（Lockheed Martin）以及雷神（Raytheon）等四家美國廠商。
在美國海軍反對在本土恢復傳統潛艦生產線的情況下，美國廠商必須尋求其他國家潛艦製造商的合作，由後者負責藍圖設計與儎台建造，再安裝美製、含戰鬥系統在內的「非推進裝置電子系統」（Non-Propulsion Electronic Systems, NPES）。
美國國防部改變籌獲方式，推測原因包括：第一，德、荷、西、法等國政府，因為中共的壓力，不太可能同意本國廠商替台灣製造完整的潛艦。第二，諾格與通用動力這二家美國核子潛艦的製造商，看中傳統潛艦的龐大商機，希望透過與歐洲造船廠合作的方式，迴避美國海軍的反對，大舉進軍傳統潛艦市場，而台灣的8艘潛艦，就成為試金石。
在特別預算送出前 美國尋找歐洲合作的努力即已碰壁
為推動此計畫，諾格與通用動力各自在歐洲尋找合作對象。前者看上德國的HDW，後者則找上西班牙的IZAR。更重要的是，當時這二家造船廠的母公司都面臨嚴重的財務危機，讓美商覺得有把握說服德國或西班牙政府同意。
依據美國國會研究處研究員簡雪麗（Shirley Kan）的著述，2002年10月諾格集團已透過OEP（One Equity Partner）公司，掌握HDW近75％的股權；後續甚至還傳出，HDW的母公司連剩餘的25％股份也想拋售，使諾格集團有可能完全掌控HDW之股權。換言之，只要德國當時的施若德（Gerhard Schröder）政府同意，諾格集團不但可替台灣製造潛艦，以往曾向HDW採購潛艦的歐洲、南亞、東南亞和中南美洲國家，也可望成為推銷的對象。
當時德國政府為挽救高漲的失業率，一度有意答應；但消息經媒體披露後，引起軒然大波，使施若德又轉趨保守。雖然美國官方在2003年6月介入，出面與柏林政府交涉，卻始終未獲首肯，使諾格集團轉趨悲觀，遂從2003年9月開始出脫HDW的持股，並於2004年10月8日完成交易。
在諾格與德國政府的交涉觸礁時，通用動力與西班牙政府的交涉卻一度看好。2003年7月10日，西班牙外交部發言人證實已收到訂單，不過西班牙政府還沒決定是否要與美國合作出售潛艦給台灣。
就在美國與西班牙的交涉漸入佳境時，2004年3月西班牙國會大選卻讓情勢翻轉，親美的人民黨意外敗選，具反美傾向的社會勞工黨勝出；且新政府一上任，就宣布從伊拉克撤軍，使美國與西班牙的關係瞬間降至冰點，連帶導致美西合作替台灣製造潛艦的計畫進入冰凍狀態。
換言之，在陳水扁政府於2004年6月，將包括潛艦在內的三項軍購特別條例與特別預算送到立法院前，美商結合歐洲國家造船廠，替我國製造潛艦的機會之窗，就已經關閉。同時，由於歐洲合作廠商未定，自然也沒有評選結果可依據，國防部只好以美國海軍2003年初所提交，為粗估性質的「獨立價格估計」（Independent Cost Estimate, ICE），作為潛艦採購特別預算的編列基礎。
特別預算送出後 美國尋求歐洲合作的努力仍未成功
特別預算因各種爭議於立法院卡關時，美國政府儘管不悅，卻未放棄說服德國與西班牙政府。2005年4月，西班牙IZAR集團因盲目擴張和參與惡性競爭，被歐盟裁定有5億歐元的非法補貼需償還，進入破產清償程序，使美商又有介入空間，一度傳出將以洛馬公司的戰鬥系統，搭配IZAR的S-80潛艦，除出售台灣的8艘外，也可進軍北非、東南亞與拉美各國的市場；但因為西班牙政府依然強烈反對，最後還是空歡喜一場。
2005年下半年，德國政情也出現變化。大力主張與美國親善的梅克爾（Angela Merkel）聲勢看好，可望成為下任總理，讓美方重燃希望。據傳，2005年9月美方向我方提出的簡報中，規格就突然變更為與德國214型潛艦類似，美方的解釋是梅克爾較親美，使取得德國潛艦設計圖與技術的可能性提高。
然而，當梅克爾於2005年11月取代施若德出任總理後，由於德國與中共之間龐大的商業利益，梅克爾政府還是拒絕合作。到2007年底西班牙與德國仍拒絕合作後，美國國防部的態度也出現變化，開始暗示我方主動撤案。
從前述過程可知，在陳水扁政府於2004年6月2日將包括潛艦在內的《重大軍事採購條例》草案，及「重大軍事採購特別預算」函請立院審議前，美國尋找歐洲合作廠商的努力就已落空，且後續情勢發展，對美國尋求歐洲國家合作替台灣建造潛艦越來越不利。
一言以蔽之，在美國始終找不到歐洲合作廠商的情況下，就算立法院在2004年6月就通過特別預算，潛艦的建造也還是無法進行。
（作者為中華戰略前瞻協會研究員、淡江戰略所兼任助理教授）
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