鑑於英國在政治制度的效能、文化與科學的發達上，仍舊是世界最進步的國家之一，對其現制的由來，運作的狀況，已知的缺失和改進的建議，自宜特加注意，尤其
是其柔性憲法、虛君共和、內閣領導、議會運作、文官功能、政黨制度、社會福利等，多足為後進國家之追倣典範，自當詳加探討。
英內閣制是否已走向首相制？
做過平民院議員的英國政治學者麥肯妥適（John
Mackintosh），研究了英國內閣制的運作和首相權力之後，曾說：「英國政府在十九世紀後半可以稱為內閣制政府，現在就不太適切」。其所以不太適
切，即因首相的權力增加，有走向首相制政府的趨勢。
首相權力的增加，除選舉有選黨不選人，加強黨紀及先為黨魁而後首相的民意基礎之外；政府的職能擴張，工作日益複雜與加多，必須加強首相的綜合協調及領導規
劃的功能，此種需要，尤以遭逢國際競爭或戰爭及國內經濟困難時尤為迫切，故首相幕僚的增加及權力的擴大，多在此種非常時期發生；而於非常時期過後，機關及
人員既經設置，權力行使亦成習慣，每難回復舊觀。
英國內閣制的運作，二十世紀首先遭遇的就是1902年的波耳戰爭（Boer War）前後的國際競爭情勢。巴爾福（Arthur
Balfour）內閣因而設置「帝國防護委員會」（the Committee of Imperial
Defence）及為其規劃研究的秘書單位。其時內閣本身尚無秘書協助，內閣會議亦無正式紀錄，要瞭解閣議的確切結論，只能從首相向國王的書面報告中查
證。
1916年路易喬治組織戰時內閣，將帝國防護委員會的秘書韓克（Maurice Hankey）及其屬員調來成立內閣秘書處（the Cabinet
Office），在唐寧街十號的「花園別墅」（Garden
Suburb）中辦公。韓克是英國第一位內閣秘書長，歷事五任首相，可知其為首相所倚重。傳說1922年邦納勞（Bonar
Law）繼任首相時，曾擬將秘書處撤銷，後來發現內閣實不能無其協助，才改變主意。
路易喬治勇於有為，不但設置了內閣秘書處，且於1906年擔任財政部長時，提出「人民預算」，創辦「老年退休年金」（the Old Age
Pension），建造「無畏號」（the
Dreadnought）軍艦；在第一次大戰發生後，與時任海軍部長的邱吉爾主張改募兵制為徵兵制，許多傳統的自由黨人包括首相愛斯奎士在內都甚遲疑；他
主持軍火部成績卓著，使愛斯奎士相形見拙，1916年愛斯奎士以有負國人期望，被聯合內閣同仁攻擊下台，路易喬治於繼任後，即將多達二十二人的聯合內閣改
組為五人的戰時內閣。戰後路易喬治以建立「適於戰爭英雄的家園」（a land fit for
heroes）為號召競選大勝，積極擴充保健及教育服務，提高退休年金，擴大失業保險範圍，建築二十萬戶公有住宅，雖使英國國債增加十倍（由1914年的
7.06億鎊增為1920年的78.75億鎊）而不畏，而困擾英國多年雖經強力壓制而不止的愛爾蘭動亂問題，終由路易喬治的勇毅，同意南愛二十六縣成立愛
爾蘭自由邦（The Irish Free
State）而解決 。路易喬治的成就，在英國近代史上是非常顯赫的，亦為英國內閣制走向首相制的第一人。其所以如此，路易喬治的性格急進，敢於有為；而
環境條件確需政府有所作為，亦極重要。
路易喬治以後的首相，自邦納勞、包爾溫（Stanley Baldwin）、麥唐納（Ramsay MacDonald），以至張伯倫（Neville
Chamberlain），或者年老體衰，或者秉性溫和，或者居於少數黨地位，都無增加首相權力的意願與作為；1937年就任首相的張伯倫，出自急進派家
庭，前在衛生部長（1923、1924～29、1931）及財政部長（1923～24、1931～37）任內，都有良好表現，人望甚佳，但國內經濟自大恐
慌以來尚未恢復，而第一次大戰的死傷慘重，餘悸猶存，故對希特勒及墨索里尼的崛起與橫暴，只好採取綏靖政策，以求暫時和平，當時英國社會，讚譽之聲甚多，
只邱吉爾與艾登少數人表示異議，及第二次大戰爆發，張伯倫遂由「智者」變成「罪人」。
邱吉爾受任於德國席捲西歐，英國處於風雨飄搖之際，與工黨自由黨組織聯合政府，1940年5月22日一日之內由國會通過緊急權力法（The
Emergency Power
Act），授政府以動員人力物力之極大權力：施行食物配給，十七～六十五歲男子分批徵召入伍，十九～二十一歲未婚婦女參加民防隊，醫生護士全體動員隨時救
治傷患，收集金屬物品以充軍火原料，節省能源25%以供軍用。由於時值非常，英人對政府此種規定，翕然景從。克羅斯曼（Richard H. S.
Crossman）說：「邱吉爾作為保守黨領袖，控制了國會內外的保守黨，使之依照他的意旨行事，不只在平民院，而且也包括內閣中的他黨閣員。作為首相兼
國防部長，他處於權力的巔峰，經由大為擴張的內閣秘書處，及已經變成他的代理人的部長主持內閣委員會，主控全部戰時措施。就決策及行政言，內閣制政府已經
不存在了；作為內閣生命要素的政策討論，已全由首相及其身邊的人之非正式商談取代」。邱吉爾之能如此，自係出於非常時期的需要。
邱吉爾的戰時作為，對1945年繼任首相的阿特里（Clement
Attlee），很有影響，對戰時集權於首相和擴大內閣秘書處及增加內閣委員會，他都一仍其舊；並於1945年8月，將以前零星的內閣工作規定整合為「部
長處務規程」（The Questions of Procedure for
Ministers） 。這份與國會和社會無關的文件，對部長及內閣與首相的關係，卻很有影響。它由首相制定，而對部長們加以拘束。阿特里秉性並不獨斷，
認為首相的重要特質是做一位好的內閣會議主席，在爭議的政策中，他必須是最後的裁決者。故在閣議時自己很少表示意見，而讓閣僚儘量發言，然後綜合大家的共
識；不過，對某項政策有自己的看法時，也會在內閣會議或內閣委員會中提出，甚至推翻別人的意見。
邱吉爾於1951年勝選後回到唐寧街，問內閣秘書長有多少委員會在運作，答案是內閣委員會有六十，小組委員會有四十七，其下還有十七個工作小組。他認為首
相不宜管得太多，於是將「部長處務規程」刪除三分之一，將政府各部綜合為若干組，每組由一位「超級部長」（over
lord）負責協調，他自己只與少數「超級部長」經常接觸，但「超級部長」並無命令部長之權，部長不接受其協調者可在內閣會議上申述，如不得內閣會議的支
持，自然應該接受協調的結果，否則只有辭職，故「超級部長」並不妨害部長應負的責任。
邱吉爾再任首相，已達七十七歲高齡，可能因此而有為自己省事的做法。接替他的艾登，由於蘇彝士運河（Suez
Canal）事件處理失當及健康欠佳，只任職兩年就下台。接替他的麥米倫（Harold
Macmillan），深感英國經濟衰退，乃擬訂經濟計劃，自為指導委員會主席，積極改進生產結構，並申請加入「歐洲經濟共同體」（European
Economic Community），極思有所作為；無奈振興經濟一時難於奏效，加入「歐洲經濟共同體」又為法國總統戴高樂（de
Gaulle）否決；其國防部長浦洛費穆（John Profumo）又涉及蘇俄女間諜的性醜聞，終以攝護腺炎告病下台。其繼任者賀姆（Alec
Douglas-Home）只在職一年即因大選失敗去職。
1964年勝選上台的威爾遜（Harold
Wilson），在上台前即認為首相的幕僚機關（內閣秘書處及首相辦公室）應予加強，他說過去很多政策未經仔細考慮，此後政府政策不應只由一兩位部長制
定，而應由內閣及內閣秘書處一個小組加以研究，該小組不只包括部長及所屬文官，還應包括部外的專家學者以及國會議員，他要將首相辦公室變成發動機房
（power-house），而非修道院。他在首相辦公室設置政策小組（policy
unit）；1974年第二次出任首相後，內閣秘書處除秘書長外，還有三位副秘書長，分別主管外交國防、經濟社會，及準備立法等工作；並以內閣秘書處的經
濟科，作為首相的經濟顧問。他企圖以「社會契約」（Social
Contract）來約束工會，使其要求的工資與物價的增長成正比；延攬工黨左派班恩（Tony
Benn）加入內閣，期望以「部長處務規程」約束他不在外放言高論，只在閣議時夸夸其談；並企圖以公民複決的方式，決定英國是否加入歐市；允許內閣中人異
議（agreemeet to
differ）以維持團結。威爾遜這番苦心，並未獲得工會及班恩等人的理解與接受，滿懷憂憤地於六十之年提早退休，其有志未伸，似因工會的驕橫，工黨左派
的淺識，未經1980年代柴契爾夫人的痛加打擊，工黨十八年在野的痛苦，不知改弦易轍之故。在兩屆威爾遜內閣之間入主唐寧街的希斯（Edward
Heath），亦有威爾遜同樣的想法，希望以加強內閣幕僚來領導英國走出困境，故在內閣秘書處設立「中央政策審核幕僚」（Central Policy
Review
Staff），主持內閣會議時，有時強悍得令人驚異；但經濟改革無成而「向後轉」（U-turn），改革工會遭受反對，而以「誰統治國家」（Who
Governs?）來訴請選民支持，大選結果卻使保守黨以較多選民票（37.9%）當選較少數議席（二百九十七席），工黨以較少數票（37.1%）而當選
較多數議席（三百零一席），只好讓威爾遜再度組閣。
在威爾遜1976年退休後繼任首相的卡拉漢（James
Callaghan），為保持內閣及工黨的團結，仍與威爾遜同樣允許內閣同仁在閣議時暢所欲言，他深知凱因斯（John
Keynes）所主張的由政府以公共支出製造充分就業，與低通貨膨脹不可能同時並存，人民依賴福利維生而不自力奮鬥決非久計。但社會人心的惰性，非經創鉅
深痛的打擊，無法更改。換言之，威爾遜的提前退休，卡拉漢1979年的大選失敗，都提供了柴契爾夫人1980年代雷厲風行地改革自阿特里以來的福利政策、
工會囂張、內閣鬆弛等現象的背景。
柴契爾夫人於1979年執政之初，對保守黨內各派尚兼收並用。1983年以後，由於工黨分裂，礦工罷工失敗，福克蘭（Falklands）戰爭獲勝，乃乘
大選獲勝餘威，大肆改革，內政外交均採強勢作風，在歐市高峰會上堅持改善英國與其他會員國的相對財務負擔。以改組內閣排除異己，在內閣會議討論議案前先提
自己意見以主導議事，不准可能有爭議的議案列入閣議日程，以臨時委員會通過自己主張的政策（如人頭稅），不准各部向外發表不同意見，極盡伸張首相權威之能
事。亨利西（Peter Hennessy）說她是「一群老鼠中間的母老虎」（a tigeress surronding by
hamsters）。為柴契爾夫人辯護的雷德萊（Nicholas
Ridley）則說：「柴契爾夫人是要作她的內閣的領導人，而不是立場中立的會議主席。她知道她要做什麼，而不要內閣中的軟腳蝦來阻礙她。……她不喜在內
閣中表決，她不認為內閣是這種機關，也不認為在憲法的觀點上，內閣是適於用投票來決定政策的。她是首相，她知道她要做什麼，她不相信她的政策，應由她選來
作建議和協助她的人以投票推翻的」。
但是由於柴契爾夫人的過分強悍，在政府內外樹敵太多，終於1990年由其在「西土公司」（Westland）事件中的敵手赫塞太因（Michael
Heseltine）發難，與之競選保守黨黨魁，而為其內閣同僚捨棄。與路易喬治1922年為聯合政府中的保守黨人推翻，邱吉爾之始終為黨內外推重，顯然
不同。由此可見首相制政府的運行仍舊有其限制。而限制的大小，則因情勢及內閣同僚的不同而異。倫敦政經學院（London School
of Economics and Political Science）教授姜士（G. W.
Jones）說：「首相權力的大小，全視其內閣同僚能給他多少而定」。柴契爾夫人在1990年並非戰時，與路易喬治及邱吉爾所處的情勢不同，故內閣同僚所
能給予的權力也略有遜色。
鑒於柴契爾夫人之失敗，其後任首相梅傑一反其作風，完全回歸內閣制政府的運作。其後任工黨首相布萊爾（Tony
Blair）又有不同，布萊爾於1997年擊敗梅傑而當政，保守黨已因對歐盟政策之不同而分裂，工黨內部的左傾勢力已因1983年之敗選及其後金諾克
（Neil
Kinnock）之壓制而潰不成軍，故布萊爾能將工黨黨章主張生產手段公有的條文修改，而全黨在野十八年之後，亟欲奪回政權，故能上下一心、團結在布萊爾
「新工黨」的號召下，推行新政，其領導作風，亦在威爾遜與卡拉漢的內閣會議決策及柴契爾夫人的獨裁領導之間折衷：一方面積極主導內閣決策，同時亦尊重少數
「叢林巨獸」及各部權力。不過所採方式，是少經內閣會議討論，多與部長雙方溝通及內閣委員會決策。但是由於未經內閣決議而追隨美國攻打伊拉克，久而未決，
而致反對聲浪高漲。2006年5月地方選舉多處失敗，公務員罷工、內政部長及外交部長辭職；九月間七位政務次長辭職，布萊爾因此被迫於2007年6月辭
職。此又一首相因工作不順而辭職之例。正如一位常務次長所說：布萊爾會和柴契爾夫人的遭遇一樣，作為以命令行事而非經內閣協商決策的首相，危險就在前面等
著他。他的預言，由2007年6月布萊爾的下台，似乎獲得應驗。
就上述二十世紀以後的內閣決策情形看，麥肯妥適（Mackintosh）所謂不全係由內閣會議決策，而是因時因人因事而有不同的決策方式，亦即有的是首相
單獨決定，有的是首相與資深部長會商決定，有的是首相與主管部長兩人決定，有的是內閣會議或內閣委員會決定，有的是主管部長個人或該部文官決定。不過，內
閣仍是最後解決紛爭，核准重要政策，使各種影響力平衡的地方。大多數決策都最後須向內閣報告，如果這些決策事先未告知或與內閣部長商量，他們也是唯一有權
抱怨的人。各機構究有多大決策權力，內閣會議如何運作，則視首相的想法及其所需應付的人及情況而定。研究1945年以來英國首相的亨利西
（Hennessy）則說：「英國的議會內閣制的文化是混合性的，首相領導與內閣會議決策兼而有之，首相權力以內閣和議會支持的程度為限，因此，以命令行
事的首相不適於現代的開放社會。首相應照管大局，作總體戰略考量與指導，與英王溝通，對國會說明內閣的集體意見；對文官及外來顧問之不同主張，善為判斷，
以維政府內部的平衡。對特殊外交及國防事務，首相自應注意，並監督情報安全單位，但日常事務仍應由外交及國防部門處理，只在國家遭逢緊急危難時，則需首相
緊急處分，不能等待內閣集體決策，無法迅赴事機」。
其實兩人所言，都是英國內閣制度運作的描述。麥肯妥適所述二十世紀以後的決策狀況，其前恐怕亦是如此，並非每一決策都由內閣會議作戰。亨利西所說英國議會
內閣制是首相領導與內閣會議決策混合的，平時多由內閣會議決策，首相只宜在國家有危難時出而領導。由英國首相真正專權獨裁者只有路易喬治、邱吉爾、柴契爾
夫人三人，而且前二人只在兩次大戰及戰後短暫時間。不過由於時代變遷，政府職能擴張，民粹主義的群眾政治與形象政治，傳播媒體與政黨政治，集中於兩黨領導
人的操作，皆有助於首相權力與地位的提升，此乃時代的趨勢，並非首相個人爭取權力所造成，似是我們應有的認識。
（本文轉載雷飛龍新書《英國政府與政治》，由臺灣商務印書館出版發行）
