摘要
自一九九○年代以來，在政府再造運動的啟迪下，新績效預算（或績效基礎預算）已成為一種新趨勢，本章先從傳統績效預算到新績效預算的概念發展背景做一介紹，並闡述新績效預算的「政策、預算、績效」三合一的意義。其次，本章先後探討美國聯邦與州政府推行新績效預算的實務經驗，以及我國行政院研考會的施政績效評估制度。最後，本章探討新績效預算所面臨的問題與限制，及其未來的展望。
第一節政策、預算、績效「三合一」
推行任何政策都需要預算的支持，因此當我們討論政策評估，自然會將計畫評估與預算配置的關係連結在一起。自八○年代中期以來，行政改革與政府再造的風潮席捲了東西方主要國家，至今依然方興未艾。主要的原因在於許多國家都面臨一個相同的困境：財政日益困窘而行政效率的日益低落。因此行政改革成為許多民主國家解決困境的共同出路。改革的重點有二，一是行政效能的提升；二是預算支出的撙節。美國柯林頓政府在一九九三年成立「全國績效評鑑委員會」，標舉「創造一個做得更好而且花得更少的政府」之願景（Creating a Government that Works Better and Costs Less），即可見其精髓之所在。
伴隨著政府再造的運動浪潮下，新績效預算（New-Performance Budget）乃應運而生。新績效預算的精神乃源自企業管理的「向績效看齊」的哲學，基本上有兩項特質：
1.結果導向
結果導向預算也可稱之為「任務導向預算」（mission-driven budgeting），其意係指進行預算決策時，以「結果」（results），而非「投入」（inputs）或「過程」（process）為專注的目標。企業化預算認為過去傳統預算制度的問題癥結在於「防弊心態」，使得公務人員推展政策綁手綁腳。因之，企業化預算主張把防杜弊端的監控制度拿掉，改以結果導向的預算制度：即授權給決策者快速而彈性處理預算的空間；決策者則須向「結果」負責。如此一來，奧斯本與蓋伯勒相信政府決策者可以「有效且有創意地解決問題」（Osborne ＆ Gaebler,1992：2～4）。換言之，結果導向途徑就是授權給主管放手去決定預算，有助於主管專注在重大政策議題上，而非預算管理的細節上（Lynch ＆ Lynch,1996）。
2.企業掛帥
企業性政府想要改變官僚機關「只重投入，不重產出」的現象，主張必須以「績效」（performance）決定撥款。過去的官僚機關不重視績效，只要根據其他標準獎勵職員，如年資、預算、人員編制、職位高低等，因之，人人無不企圖求取更多的預算、更大的編制和更高的職位，而不在意機關的績效。新績效預算主張建立可衡量的目標（measurable objectives）和績效指標（performance indicators）來對機關主管課責，才能同時信任授權。換言之，新績效預算十分強調績效評估。
換言之，現代政府逐漸重視預算執行的績效，亦即思考如何將納稅人的錢用在刀口上，新績效預算（或稱績效基礎預算，performance-based budgeting）成為政府再造的一個重要支柱。新績效預算強調機關必須設定政策目標，由政策計畫決定預算的編製；預算執行後進行績效評估，以做為計畫延續、調整或終止的參考依據（如圖A）；如此一來，計畫目標、績效評估與預算配置的關係連結在一起，成為密切的互動關係，吾人可以「三合一咖啡」形容之。此一設計可改變過去公務機關「重事前爭取預算，輕事後績效評估」之習性。而將政策、預算與績效三個概念連結之後，併出觀念革命的火花，勢必對外來行政機關的思考模式與施政作為產生影響，值得吾人進一步探討。
第二節從績效預算到新績效預算
壹、早期的績效預算
新績效預算的概念並非新近產生，早在一九五○年代即為美國聯邦政府所採用。自二十世紀以來，政府行政職權擴大，因而公共支出增加，為不使支出浪費，又可顯示政府施政之內容及其成效，有賴進步之預算管理制度，使政府預算機構之作業範圍，擴展至其整個預算有關之事項。亦即在預算內顯示計劃之業務成本，及其財源籌劃之方法，而達成績效與預期成本之關係。在一九三○年代後半期，羅斯福總統實施新政，使聯邦政府支出幅度大為擴張，對經濟社會產生極大的影響，故需有效之預算制度作為管理工具，一九四七年胡佛委員會（Hoover Commission）之建議，主張以職能、業務及計畫為基礎，以達效率管理之目的。
由於胡佛委員會的推動，美國聯邦政府預算於一九五○～五一會計年度正式採用計畫與績效預算制度，一開始實施，由於各機關難以適應，大部分預算並未照工作計畫編列，成本與工作績效的評估亦困難重重，成效並不彰顯。胡佛委員會於是在一九五五年再次呼籲全面徹底採行。
五○年代績效預算作為一種防止支出浪費的管理工具，其內容包括：
1. 確認計畫和計畫成本，例如高速公路安全，垃圾收集、殘障設施等。
2. 將計畫分割成更小的單位，如次計畫、活動和成本中心（Cost Centers）。
3. 針對每一活動決定一工作的測量單位。
4. 測量每一項活動完成的工作量，以及完成此工作的時間和成本，如果沒有工作測量制度和計畫成本有關的會計制度，此步驟是無法實施的。
5. 研訂每一項活動的時間和單位成本。
6. 對每一活動的工作計畫資料予以綜合；及所需完成的工作量、測量單位、單位時間和成本、總時間和成本。成本不但包括人事費，含包括其他的支出經費。
7. 用每一活動或成本中心的工作計畫來編列機關預算。
8. 按計畫分配資金。
9. 報告和比較實際與預計的績效和成本。
10. 測量每一活動標的之完成，能達成機關的短期和長期計畫目標之程度。
一、績效預算的優點：
1. 利用績效預算作為有效控制之工具，以加強管理與監督。
2. 根據預算執行，考核工作績效。
3. 促使員工對成本之警覺性，提高工作績效。
4. 業務或工作倘有不合理或浪費之現象時，較易發覺，並能適時糾正。
5. 對為達到同一目標而設計的各項計畫或方法，較易選擇取捨。
6. 支持合理之支出需求，充分發展業務。
7. 由於預計較為精確，可以減少或限制許多無謂的追加預算。
8. 便於立法、審計機關或預算審議委員會審議預算及經費。
二、績效預算的缺點：
1. 過份重視績效，不能主動推行政策。
2. 各機關將儘量策定易見績效之業務計畫，對於極具價值的長遠計畫，反而漠視。
3. 各機關將儘量減低其預計工作量，以冀表現績效；同時誇張其計畫所需成本，以求獲得較多之經費預算，造成計畫之策定，與實際業務情況發生脫節。
4. 各機關可能為求減低工作成本，或希求增加經費預算，將其可衡量工作計畫經費，儘量移入不可衡量工作計畫內。為隱藏超過規定標準，或希冀額外的費用預算，儘量分散至各工作計畫內，以致各業務經費與實際需要產生脫節現象。
5. 因只注重個別預算績效，機關須待歸併的重複業務，或應均衡發展的相關業務，不易察覺。
績效預算制度被證實是相當耗費時間，且經常讓政府部門喪氣的工作，最重要的原因乃在於公務部門績效難以客觀衡量；為了蒐集績效資訊，造成公務員增加重的公文作業（paper work），增加行政成本，以及要求績效也可能形成造假文化以致扭曲績效預算之原意。
儘管如此，績效預算並未因上述缺點和障礙從地球上消失；相反地，它的原則和精神仍舊影響著許多國家的預算過程與後來的預算改革。時至今日，企業化預算亦被稱之為「新績效預算」（New Performance budget），其基本精神依舊延續績效預算，將預算成本與政策計劃、績效評估結合成一個有機體。可以用兩句話來形容績效預算：「老兵不死，精神長存」！
貳、新政府運動與新績效預算
一九九二年Osborne與Gaebler所著《Reinventing Government》一書問世之後，政府改造運動進入一個高峰期。柯林頓政府在一九九三年三月成立「全國績效評鑑委員會」（The National Performance Review, NPR）任命副總統高爾（A. Gore）主持該委員會。
委員會成立後，即積極赴全美各地進行實地考察、訪談以及舉辦政府再造公聽會，並於同年9月7日提出一份完整的聯邦政府再造計畫，定名為《從繁文縟節至具體成果：創造一個提升效能、撙節成本的政府》（From Red Tape To Results: Creating A Government That Works Better and Costs Less），係由委員會本身（一百三十項）及其他聯邦行政機關（二百五十四項）共同提出三百八十四項改革建議，一般稱之為《高爾報告書》（Gore Report）。《高爾報告書》開宗明義坦言，美國人民對於花費鉅大卻績效不彰的政府已嚴重不滿，新的聯邦政府必須能夠撙節成本、提升效能以及視納稅人為顧客。
根據該報告，至少有一○三個美國聯邦政府機關，其所推動的公共計畫沒有明顯的政策績效；其中的三分之二的機關雖有訂定策略規劃，但卻僅有九個機關的公共計畫能夠發生明顯的效果，可見多數的機關僅是計畫而已，並未產生具體的結果。這當然是一種浪費，難怪許多聯邦政府官員很失望的指出：「過程就是我們最大的產物」。基此，高爾副總統呼籲聯邦政府官員不要只顧著衡量公共政策的「投入」，更應重視對公共服務結果（results）與成果（outcomes）的衡量（Core, 1993:72）。此種由投入轉為重視成果（outcomes）的衡量，無異是進一步將政策評估的觀念與精神，全面性地融入政府部門的預算執行過程。
一九九三年七月，美國政府為落實新績效預算的精神，國會通過了一項行政革新史頁上非常重要的法案—政府績效與成果法（Government Performance and Results Act）。此法案之重要原則有下列數點：
第一、系統性地要求聯邦機關向計畫成果的實現負責，以改進美國民眾對於聯邦政府能力的信心。
第二、推動一系列從計畫目標的設定、計畫績效的測量到進展程度的公開等試驗計畫，以研議計畫績效改革。
第三、推動重視成果、服務品質與顧客滿意的新焦點，以改進聯邦計畫效果與公共責任。
第四、以要求研擬實現計畫目標的計畫以及提供有關計畫成果與服務品質的資訊，協助聯邦管理者改進服務的提供。
第五、以提供更多實現法定目標的客觀資訊以及聯邦計畫與經費的相對效率與效果，改進國會決策制定。
第六、改進聯邦政府的內部管理。
該法要求每一聯邦機關都應該提出「每一計畫活動的相關產出、服務水準與結果」的年度績效計畫報告；績效指標不一定要完全的量化，亦可向管理預算局要求設定非量化績效指標。第一次的績效計畫報告逾1997年送至管理預算局，1999年會計年度則是所有聯邦機關提交計畫報告的最後年限。至於各聯邦部門實際向總統提交的年度績效報告最遲不能超過1999年，向國會提出的時間則最遲不能超過2000年3月31日，內容應涵蓋績效計畫實現的狀況，並就整體政策績效與無法達成的目標加以說明。該法中非常強調賦予各機關首長的管理彈性（managerial flexibility），故授權管理預算局制定相關審查程序，讓機關首長可以提出績效計畫與報告免除責任之申請。
為了推動聯邦政府的績效管理，該法要求進行階段性的執行計畫，先選擇若干聯邦機關進行試驗計畫，至1997年3月，二十八個機關提出六十八項試驗計畫；該法同時要求管理預算局從中選擇五個機關，提出1995～1996年會計期間實施管理責任與彈性化的實驗；然後從中再選擇三個機關，提出1998～1999年會計期間實施績效預算的實驗。
不論從理論或實務層面來看，新績效預算乃是以政策結果或服務績效作為編制預算的基礎，此與過去強調以政府活動項目作為預算科目的基礎是完全不同的。因此，績效預算的關鍵之處在於建構合理而正確的績效衡量指標。簡單來說，績效預算是一種聯結資源投入與政策後果之間關係的新預算制度。
一般而言，新績效預算具有下列功能（Joyce,1999:600-601）：
第一、協助預算資源的合理配置：對於國會議員與民選首長而言，績效測量是決定預算優先順序非常有幫助的管理工具。當他們面臨國防外交與社會福利之間的預算如何配置問題時，透過明確的績效指標就比較容易決定其優先順序，並且得到選民的支持。過去所推動的成本預算強調公共計畫投入成本的評估，但績效預算則重視公共計畫結果的測量，如此一來，就更能了解每項公共計畫的利益如何，是否有必要繼續分配預算資源。
第二、推動機關內部資源的有效管理：對於機關首長而言，如何有效管理內部的資源是非常挑戰性的任務，特別是當該機關有許多全國性的分支機構，究竟哪一機構的績效最好，工作負擔最重，透過績效指標的建立與評比，都可以順利地掌控內部分支機構的運作狀況。美國聯邦、州與地方政府甚至根據組織與個人的績效指標之測量，以作為績效報酬制度（pay-for-performance）的基礎。
第三、作為財務報告的依據：績效基礎的預算可以作為向民選首長與決策者進行財務報告的基礎；以美國聯邦政府而論，1990年首席財務官法（The Chief Financial Officers Act of 1990）與聯邦會計標準諮詢委員會（Federal Accounting Standard Advisory Board）都規定應該針對公共計畫發展系統性的績效指標，向機關首長進行財務報告。以州與地方政府而言，政府會計標準委員會（GASB）鼓勵各州與地方政府研擬以績效測量為基礎的服務努力與成就（SEA）財務報告。
第三節美國政府推動新績效預算之實務經驗
壹、聯邦政府之實務經驗
聯邦政府實施績效預算最重要的發展在於政府績效與結果法的通過，該法要求每一機關應於1997年9月30日之前提送完整的以五年為單位的「策略計畫」報告，從1999年的預算年度開始，必須向國會提交績效計畫報告，而實際的行程則由管理預算局研議安排。
管理預算局非常積極推動該項計畫，例如，依照該法規定聯邦政府可以進行十個單位的試驗計畫（pilot project），但最後送到國會審查的試驗計畫竟然高達七十個之多。最重要的變革在於其內部成立資源管理室（Resource Management Office）以突破傳統預算的審查方式，作為衡量機關績效資訊的專業性機構。
根據全美公共行政學院（National Academy of Public Administration, 1994）的評估，試驗計畫中績效資訊的報告具有下列幾項缺點：績效測量指標大多未能與機關任務與立法目的相互結合；績效指標範圍狹窄，且偏重於機關的活動或工作量等「產出指標」；凡是機關所無法控制的指標大都儘量不要研擬。因此，美國會計總署預測：聯邦政府各機關實施績效預算的進度將會產生極大的差異性。
當然最重要的莫過於國家績效評鑑報告（NPR, 1993）中對於任務驅動與結果取向的預算（mission-driven, results-oriented budgeting）之主張，該報告指出：目前聯邦政府機關與總統之間存在著兩個嚴重弱點：第一、政務首長與總統之間欠缺一個評鑑政績的系統指標；第二、政務首長與常任文官之間欠缺對於組織與政策目標的系統共識，因而造成了政務官與事務官之間責任、權力與目標之間的混淆不清，影響政務的推動。
傳統的預算過程是一個勞力密集的過程（labor-intensive process），全部的誘因都放在爭取最大預算與花費所有的預算配額；同時也是一個控制取向的過程，大家相互爭取經費的配置比現實成果與目標更為重要，嚴重的缺點在於浪費太多的時間在刪減或增加預算等數字遊戲上，卻未著重於以績效資訊為主體的預算過程。因此，為了加強機關任務、政策目標、績效衡量與預算配置之間的互動關係，必須建立任務驅動、成果導向的預算制度。
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授與幕僚管理者更彈性的空間實踐政策效果。
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讓預算過程更為有效與意義。
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發展一套更有效率的預算過程。
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建立雙年度的預算編制與撥款制度。
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主張「加強宣告無效預算法案2」之立法。
績效預算的實施雖然目前尚未出現具體成效，但目前看來有幾項值得探討的優點：
第一、績效文化明顯地在聯邦政府部門中大量成長：特別是那些被指定為試驗計畫的部門，大都展現高度的企圖心，若干單位如美國海岸防衛隊（U.S. Coast Guard）就發展出相當系統的績效測量指標。
第二、績效基礎組織（performance-based organization）的蓬勃發展：強調以管理彈性交換嚴格的結果責任的組織，如第一個號稱為績效基礎組織的商業部專利與商標局（The Patent and Trade Office）充分顯示績效預算的管理彈性功能。績效基礎組織不僅成為英國續階計畫的重要基礎，而且未來美國政府當中至少有三分之二都是該種型態的組織。
第三、績效導向的財務管理：目前根據政府績效與成果法，所有機關都應向管理預算局提出績效指標與績效預算的進度報告，故目前此項工作幾乎成為該局的重要核心工作。
貳、州政府的實施經驗
根據學者調查，全美有三十四個州實施績效預算，四十二個州已設定績效指標，二十九個州提出執行績效預算的建議，十三個州訂定以績效為基礎的基金（performance funding），可見績效預算在州政府的建制狀況甚為踴躍（Jordan and Hackbart, 1999:79-80）。其中又以佛羅里達州（Florida）、奧勒岡州（Oregon）、北卡羅萊納州（North Carolina）等夙負盛名，但限於篇幅，本章擬以佛羅里達州的實施概況做為探討之代表性個案。
佛州推動績效基礎預算的時程表為七年，每一年以推動五個單位為目標，希望於公元2002年完成建立所有機關的績效預算制度。為了協助推動這項複雜的預算改造工程，佛州政府特別成立計畫政策分析與政府責任室（Office of Program policy Analysis and Government Accountability, OPPAGA），以作為州長辦公室或議會審查機關績效預算的幕僚單位，故其權限並非作為是否同意機關的計畫績效預算，而是協助發展績效基礎預算的相關程序、辦法與應注意事項，同時也協助州長與議會就整體計畫目標與績效的適切性進行客觀的評估，以作為改進績效預算的參考。
績效預算的週期為四年：第一年，機關必須提出績效預算的計畫，經過州長辦公室與議會同意後，提出績效測量指標，然後由州長辦公室與議會在計畫政策分析與政府責任室的協助下，審核並通過該測量指標。第二年，該機關必須根據績效測量指標提出立法預算案，州長審查並提供建議後送交議會審議，議會根據計畫績效進行刪減預算、保留預算的決定。第三年該機關開始執行績效基礎預算，第四年則由計畫政策分析與政府責任室進行整體計畫的評估。
佛州實施績效基礎預算之後，對於各機關重新再造作業流程的衝擊甚大，許多機關開始從績效角度評鑑公共計畫的成果。州長則將州機關的策略計畫與預算優先順序連接起來，更有能力掌控各機關的公共服務活動。對於州議會而言，凡是實施績效預算的機關，其送審的預算項目也大為減少，如管理服務局在實施該預算制度之前，需送審項目多達114項，但實施後則降至57項，不僅州議會減少甚多的負擔，而且更讓該機關有更大的權限決定資源的配置與使用。
當然，佛州實施績效預算制度並非沒有遭遇困難，目前的問題在於：
第一、預算彈性與預算責任的平衡問題：實施績效預算後，每個機關都力求預算的彈性化，故儘量將機關所有不同的活動都納入極為龐大的計算項目，俾能對預算保持極大的自由調度空間，如交通局將所有的功能性活動歸納為兩大類：交通系統發展與運作，事實上，這兩類都包含甚多不同性質的功能性活動，不宜放在同一計畫內；因此，為了加強計畫的責任性，州議會乃決議要求將該兩大計畫劃分為六個子計畫。
第二、未能發展出正確的績效測量指標問題：有些機關並未針對該機關所有重要的功能性活動發展出正確的績效測量指標；有些機關則對於他們所無法掌握的行政活動不願意提供成果指標，只好提供間接性的指標；有些機關提出的績效指標則難以進行有意義的詮釋。上述幾點都是目前在績效測量指標系統上所遭遇的問題。當然，有些機關已經發展出相當完整而正確的績效指標評鑑系統，如管理服務局設計535種績效測量指標，財政歲入局則研議出種517種績效指標。
第三、機關資料的限制性與可信度問題：有些機關所推動的計畫活動根本難以找到適切的成果評量指標，以致於只有提供機關計畫活動的指標，並不能完全反映計畫目標與願景；如高速公路巡邏局希望能建立「違反交通法規而導致車禍死傷人數的降低比例」指標，以作為評鑑其是否努力宣導交通法規的依據，但該項資料甚為難得。此外，普遍欠缺計畫成本的資料以及資料的信賴度大有問題等都是需要改進的課題。
第四、議會及早參與的問題：新績效預算是一個新制度，州長、各機關與議會事實上都處於摸索學習階段，故需要充裕的時間進行計畫目標、機關任務與績效指標的協調；當議會與州長或各機關的看法不相同時，績效指標的修正與績效預算的提出進度就受到極大影響。因此，如何讓議會及早參與績效指標系統的建構乃是非常重要的課題。
第五、提供誘因的標準尚未確立問題：績效預算的最重要誘因是：賦予機關預算的彈性使用權，以及對於那些超過原訂績效目標的機關給予獎勵的誘因獎金（incentive funds）。但目前為止尚未建立提供誘因的具體標準，以致於議會對於那些已經超過原定目標，成果良好的機關，除了財政歲入局曾獲得獎勵外，其餘機關都尚未受惠於該項制度。故目前有賴於計畫政策分析與政府責任室從計畫評估的角度建立該項獎勵的標準。
第四節我國研考會的施政績效評估制度
美國做為國際間的龍頭大哥，其行政革新的思維與做法自然也衝擊我國的政府再造。特別是在一九九三年美國政府通過政府績效與成果法（GPRA）之後，行政院特別參酌該法案精神，於九十年五月頒布「行政院所屬各機關施政績效評估要點」，作為行政院所屬各機關施政績效評估準據。為配合機關評估新制的推動，行政機關考成爰於九十一年起調整考成架構，改以「由院列管計畫評核」及「機關施政績效評核」為考成主軸。
壹、 由院列管計畫評核
行政院所屬各機關由院列管計畫評核，依本院九十一年一月十四日函頒行政院所屬各機關九十一年度工作考成作業要點及其附件「行政院所屬各機關九十一年度由院列管計畫評核作業注意事項」辦理。由院列管計畫換於年度開始時即由各機關依計畫性質提出績效考評估指標，年度終了依計畫進行評核。
一、評核實施方式
由院列管計畫評核採分級實施，分為自評、初核與複核三個層次；各機關就自評、初核訂定作業期程，確實執行，以配合行政院複核作業，複核除書面審查外，兼採種點實地查證方式進行。
二、評核指標、配分權數與衡量標準
行政院所屬各機關於年度終了，應就各項由院列管施政計畫執行績效辦理評核。其評核指標與配分權數如表二，可分為共同項目與個別項目兩類，各占評分權數的50％。
1.共同項目
評核指標共同項目係指每項施政計畫相同的評比項目，可衡量其在共同作為上的良窳，項目權重代表其重要性，其項目可分為計畫作為（權重為10％）、計畫執行（權中為12％）、經費運用（權重為20％）及行政作業（權重為8％）等四大項目。為更加深入衡量各大項目，在其項下又分為數個細項指標。其中計畫作為項下分為計畫目標之挑戰性（4％）、作業計畫具體程度（3％）及計畫之修訂（3％）；計畫執行項下分為進度控制情形（6％）及進度控制結果（6％）；經費運用項下分為預算控制情形（5％）及資本支出預算控制結果（15％）；行政作業項下分為作業計畫（2％）、進度報表（2％）及年度評核資料（4％）。共同項目各評核細項均已五等分法分別釐訂衡量標準，評定成績時要求以1至100整數評分。
2.個別項目
評核指標個別項目代表計畫的特性，各機關應依計畫性質自行訂定個別項目衡量標準，其中「目標達成度」（權重百分之三十至五十）為必訂項目，應依年度目標自訂衡量標準與配分權數，如有多項目標或有分項目標者應逐項訂定；另可依計畫屬性（科技發展、公共建設）於自選項目包括：「人力運用量之控制效果」、「人力運用質之控制效果」、「工程品質評鑑」、「工程勞安控管」、「工程環境管理」中選擇適當評核項目（權重至多為百分之二十），或依實際需求自行另訂評核指標作為自訂項目（權重至多為百分之二十）。前述評核指標、配分權數與衡量標準在提送年度作業計畫時，經與研考業務主管機關會商確定後，即作為年度計畫考核的依據。
貳、機關施政績效評估
機關施政績效評估依照行政院所屬各機關施政績效評估要點及行政院所屬各機關施政績效評估作業手冊相關規定辦理。
一、施政績效評估目的
推動施政績效評估之目的在於持續不斷地提升行政院所屬各機關業務績效、落實組織及員額合理化、節約經費支出，進而全面提升行政效能，實現以國民為中心之高效率及高品質行政。因此，施政績效評估從「業務」、「人力」及「經費」三個面向來衡量各機關施政績效的良窳。
為強化責任行政，落實顧客滿意，施政績效之評估原則以結果為導向，評估層次為策略層次之組織績效。另為與施政規劃有效結合，提高施政計畫之前瞻性、策略性與整合性，簡化整體作業程序，乃將策略及年度績效目標及其衡量指標分別列入中程施政計畫及年度施政計畫。
二、績效目標與衡量指標之擬定
策略績效目標與衡量指標
策略績效目標係指各機關規劃機關整體發展願景後，依據組織執掌及業務推展需求，提出以四年為期程，預期於「業務」、「人力」、「經費」三面向達成之中程施政目標。其中業務面向為各機關依組織及業務特性所定之執行目標；人力面向為人力精簡目標；經費面向為各機關經常經費節約目標
各機關所訂策略績效目標總數目為五至十項，其中應包含人力及經費面向之策略績效目標各一項，業務面向之策略績效目標三至八項，機關業務性質較為特殊者得酌予增減。策略績效目標應同時具備代表性（可涵蓋機關重點業務推動成果）、客觀性（可依客觀方式加以評估）、量化性（可具體衡量）、穩定性為原則。各機關在訂定目標值時應力求挑戰性、適切性，並提出可供比較之基礎資料。
衡量指標為衡量策略績效目標的依據，因此，每項策略績效目標皆需訂定至少一項衡量指標作為評估依據。各機關人力面向之策略績效目標需以「人力精簡」（共同性指標）為其衡量指標、經費面向之策略績效目標需以「預算執行」（共同性指標）為其衡量指標。各機關業務面向之各項策略績效目標所訂定衡量指標（共同性指標或個別性指標），由各機關依實施需要自行訂之，惟該面向所有衡量指標中，共同性指標（「降低服務成本」、「提升服務水準」及「顧客滿意度」）三項）至少需選列一項以上。
年度績效目標與衡量指標
年度績效目標係各機關為達成策略績效目標，所訂每年度應達成之結果導向具體目標。其年度績效目標之項目總數、面向等規範與策略績效目標相同，年度績效目標值（分年目標值）在策略績效目標（總目標值）不變之原則下，得就需要逐年酌予調整。
相關整體績效依各項年度績效目標達成度核算，「業務」、「人力」、「經費」三面向權數配置各為70％、15％、15％，其中「業務」項下各績效目標應依原提施政計畫權數配置計算。
參、研考會現行施政績效評估制度的問題
行政院研考會推動施政績效評估，與美國1993國會所通過之「政府績效與成果法」（GPRA）有異曲同工之處，皆是朝向建立一個「做得更好，花得更少」政府（Creating a government that works better and costs less）的方向。不過，公部門的績效管理不似私人企業般地易於量化，其關鍵的問題在於如何建立一套客觀、合理的績效指標。
早先目標管理和績效評估一直以工商企業為施行對象，由於企業界的目標設定亦較具體化（如保險公司以每個月5億元投保金額為目標：汽車公司以每月1,000台汽車銷售量為目標）；但是行政機關就不易設定具體目標，譬如以「處理公文的數量多寡」為例，恐怕業務單位與幕僚單位之間就難以比較衡量。因此行政機關的組織目標必須由其機關任務（即機關設立的宗旨、使命）衍生而加以設定。
由於行政機關的個人績效不像私人企業般地易於量化，公部門的績效評鑑通常以組織（機關及單位）為首要目標，因此組織整體與內部各單位均需具備清楚的「任務陳述」（mission statement），並依此發展工作目標及評鑑指標（如圖21-2）。
另外一個必須注意的問題是，如何將組織目標轉化為可衡量的指標（measurable indicators）。績效評估必須兼顧客觀性、不重複性及可操作性之先決條件。指標包括定量與定質兩類，除了衡量組織績效的數量（如服務人口數）外，更重要的是服務的品質。因此在選取此類定質與定量的指標時，行政機關除編寫手冊外，亦需尋求專家顧問之協助。同時，衡量指標不但應重視信度、校度，更應重視其實用性，亦即對於特定機關之績效能夠確實反映其業務性質。基於實用性之考量，全面性的衡量模式很難建立；較可行的做法是依業務性質加以分類，例如交通運輸、戶政、地政、警政、環境衛生等，以降低衡量的複雜度，增加指標之實用性。
績效評估最困難卻也最重要的環節在於如何從組織目標（或政策目標）轉化成為績效指標。在此，筆者採用 Flynn的概念架構，從四個層面來思考績效指標的類型，即所謂4E。
經濟（Economy）
當我們評鑑某個機關組織的績效時，首先問的是：「某機關在某既定時間內，究竟花費了多少錢？是否按既定的預算支用時程？」這是經濟指標所要探討的問題。經濟指標係指「政策資源（人力、預算、財產等）應用於一項公共事務活動的水準」；例如，針對幕僚人員的薪資水準進行比較，看看那個機關在人事費上運用的比較經濟？又如我們比較採購的物料或其他成本，在那個單位的採購成本較經濟？依此而論，經濟指標係關心「投入」的項目，如何使投入項目作最經濟有效的利用；進一步而言，經濟指標係以「最低可能成本，供應與採購維持既定服務品質的公共服務」。依此，經濟性的績效指標，主要係從「數量」的觀點評估投入是符合經濟原則，公共服務的「品質」似乎並未列入考慮。
效率（Efficiency）
其次，我們的問題是：「該機關在既定時間內，預算花的好不好？花了那麼多錢，究竟產生了那些結果？」效率指標通常包括：服務水準的提供、活動的執行、產生數目的製造、每項服務的單位成本等；例如，醫院可以計算病人求診人數，圖書館可以衡量借書冊數，大學則可以用學生接觸職員或老師的時數衡量其成果。因此，所謂效率係指投入與產出比例或投入轉化為產出的比率，效率是關心「手段」的問題，而這種手段經常以貨幣的方式加以表達與比較。
效能(Effectiveness)
即然生產效率容易忽略無法量化的公共服務，配置效率過程又不可能理解，只好進入第三個層次：「公共服務的效能如何？情況是不是改善了？」依此，所謂效能通常是指公共服務是否實現標的（targeting）的程度，例如，是否讓那些希望接受服務的使用者得到應有的服務？通常以標的團體使用者占所有使用者比例、標的團體使用狀態或行為的影響（impact），如使用者福利狀況的改變幅度、使用者滿意程度、政策目標的成就程度等。因此，所謂效能係指公共服務符合政策目標的程度，通常以產出與結果之間的關係加以衡量；效能只關心「目標或結果」的問題。
公平（Equity）
公平指標是在顧客滿意導向的公共服務中，受到社會各界重視的新指標，他主要關心的問題是：「接受服務的團體或個人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢團體是否能夠享受更多的服務？」故公平指標通常係指接受公共服務的團體或個人所質疑的公正性而言，通常無法在市場機制中加以界定出來。公平性的指標相當難以衡量，具體的指標包括：使用者在地理上的分布狀況、使用者在不同顧客群體中的散布狀況、在顧客群體中獲得服務的訊息流通性、潛在使用者可以接受服務的程度等，依此看來，公共服務如要將公平指標予以列入，其困難度會更高
若以績效指標類型和相關的目標之關係而言，「經濟」這項指標與「投入」具有密切的關係；「效率」指標與「服務提供過程和產出」都有密切關係；「效能」指標與政策「結果」和政策本身的「架構」藍圖具有密切關係；至於「公平」指標則與「結果」和「產出」有密切關係（見圖C）。
以研考會所擬施政績效之共同指標而咱，「人力精簡」與「預算執行」是Economy的概念，指涉人事成本與預算成本；「降低服務成本」是Efficiency的概念；而「提升服務水準」與「顧客滿意度」則是Effectiveness的概念。唯個人認為，值得斟酌者有下列數點：
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人力精簡做為各機關之共同指標似有不妥，應考量各機關業務量之增減狀況，有些機關業務量有增無減，僅以人力精簡為衡量指標而不加入業務量之參數似有欠公允。
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預算支出的撙節應不限於「經常門」，更重要的是「資本門」，尤其是新興重大計畫往往金額龐大，影響國庫之盈虛更甚於「經常門」。
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共同性指標應納入Equity之指標，蓋因現代民主社會，民眾往往是「不平則鳴」，機關施政除了講求效率與效能外，亦須謹守程序正義，關注預算資源是否分配不均，忽略弱勢團體的權益。
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個別性指標係由各機關依組織任務及業務自行訂定之衡量指標，較側重實用性。惟在實務上，許多機關首長與承辦人員對於如何建立一套切合本身需要的指標系統，總覺得霧煞煞（例如常將政策目標當指標），建議研考會在手冊中增訂個別性指標之參考架構（如4E或從投入、執行過程、服務產出、效果、政策目標等），並可考慮舉辦「研考人員績效指標建立研討會」（或訓練營）。如此可增加各機關在自訂指標系統方面的信度、效度與可操作性。
肆、研考會列管計畫評估之問題探討
全國各機關施政計畫極其繁多，如欲對所有計畫之執行均加以管制考核，實無可能；故目前行政院乃選列較重要計畫予以列管。依「行政院所屬各機關年度由院列管計畫評核作業注意事項」來看，乃屬於「事中評估」，一般又成為執行評估或追蹤（monitoring）評估，係指計畫策訂後付諸實施過程中的評估。一項計畫，即使在規劃設計階段相當周詳嚴密，但是前評估僅是預測值，若未在計畫執行過程中，隨時適當的控制與評估，亦難保計畫之順利完成。事中評估之目的與功能有三：
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就計畫執行迄今之成效，與計畫預定目標及客觀環境需求，加以比較評估判斷，決定計畫是否繼續辦理或須修訂計畫或另訂新計畫。
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判斷是否按照原計畫之內容與方法去執行？進度如何？有無偏差？
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計畫執行過程中有無困難待解決事項，必須透過協調解決，俾使計畫順利進行。
既然是計畫執行過程之評估，衡量標準中有相當比例的權重放在「執行進度」與「預算控制進度」、乃至於「行政作業進度」（共估40％），實無可厚非。不過，須考量的是：這一套側重在進度控制的指標體系，可能無法適用在計畫執行的事後評估。
一般而言，若以評估標的（target）來分類，績效評估可分為三類：組織績效評估、計畫（政策）績效評估及個人績效評估（即考績）。計畫績效評估主要目的在於檢視政策計畫的成本、效益為何？投入的預算資源可否達到預期的目標？一個具有信度與效度的政策績效資訊，可以作為決策者日後修正政策方向或調整資源分配的依據。從政府再造的角度而言，計畫績效評估的重要性並不亞於事中的進度控制。筆者認為，研考會有必要要針對重要列管計畫的事後績效評估發展另一套切合需要、客觀可行的指標系統。
第五節新績效預算的限制與展望
壹、新績效預算的限制
從上述的實務經驗中可以得知，不論是美國或台灣，都面臨到某些限制與困難。歸納起來，主要的問題有下列三點：
一、機關或計畫預定完成目標的共識問題
績效預算非常重視目標的設定與共識，欠缺共識就無法研擬出具體的績效指標，因此，每個政府機關或公共計畫所希望達成的目標究竟為何？是否有共識？乃是非常關鍵性的議題。但目前有關的立法規定都刻意保持模糊性，俾讓行政部門有更多的彈性可以決定該目標，這造成了聯邦政府內機關與機關之間、州與州政府之間、地方與地方政府之間的目標衝突極大，造成績效測量或績效標竿的設計一直未臻理想。基此，在實施議會經理制的地方政府如桑尼市，或內閣制的國家，如澳洲與紐西蘭，對於目標共識比較容易取得，但是實施三權分立的總統制國家，則容易造成計畫或機關目標的衝突與多元化。
二、服務成本與成果測量的管理問題
績效預算固然強調對於服務成果的測量，但是服務成果若不與服務成本一起考慮，則所有的績效比較都將失去意義，預算較多的機關或計畫通常都能出現較多的正面效果；換言之，錢多的機關，服務成果較佳；錢少的機關，服務成果較少，這顯然是不公平的比較。服務成果的測量已經非常的困難，而服務成本的衡量更是有過之而無不及；許多機關對於服務成本的測量大都傾向於機關的活動或工作量等意義不大的指標成本，他們並非不知道這些指標不能充分反映機關的成本與目標之間的關係，而是因為根本找不到或沒有能力設計該項能夠與目標連結的成本指標，例如，對於環保總署的投入成本之設定而言，以違反空氣與水污染的罰款人數作為成本統計指標當然是一件比較容易的是，根本無法考慮到該項指標是否能夠反映空氣與水品質管制政策的目標。
三、績效資訊在預算過程上的應用問題
縱使績效測量指標是存在的，但這並非意味著可以將它應用在所有政府機關的預算過程上，作為資源分配的依據：
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幾乎找不到可以適用於所有政府服務活動的績效指標，例如，就以「政策成敗」的績效指標而論，公共健康領域與國防領域所使用的成敗指標根本是不相同的，如何作為兩者計畫優先順序的比較基礎呢？既然無法找到「最大公約數」，兩項計畫就根本無法進行績效的比較與預算的增減。
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績效與預算之間的關係是非常複雜的，績效不佳可能是因為問題本身過於複雜，而不是計畫本身的設計不良或管理不善；事實上，許多人總是認為：績效不佳的原因是經費預算不夠，因此，唯有增加預算才能提高績效，這也導致績效不佳的機關反而增加更多的行政預算，而那些能夠實現目標的機關反而被忽略，形成「劣幣驅逐良幣」的反淘汰現象。
除此之外，行政機關公務員對於績效指標的擬定，普遍缺少正確的概念與周延的作法，譬如對於目標與指標之關係。量化與質化如何兼顧；投入、過程、產出之指標如何區分；權重如何分配等問題，常感莫表一是。以致有些機關在制訂績效指標時，猶如瞎子摸象，顯得信心不足。基此，績效管理與績效指標的教育訓練實為不可或缺。
貳、新績效預算的展望
新績效預算雖有上述困難與限制，但並不意味新績效預算的命運會如同過去理性預算制度（如零基預算、PPBS）般維持三分鐘熱度，最後以「無法落實」收場。畢竟自九○年代以來，政府再造與行政改革一直是許多國家的必經之路，而績效管理運動是目前各國政府再造的核心策略之一；自然地，將「績效」的資訊帶入政府預算過程中似乎是大勢所趨，也正好切中當前預算浮編、浪費及無效率的時弊。
政府機關傳統的預算文化是因襲故舊的「漸進主義」，每個機關首長在預算會議中的「底線」都是至少維持去年度的水準；積極有為的機關首長則以「擴大預算」作為發揮施政理想的唯一希望；基此，過去的傳統預算文化很少考慮計畫本身有無繼續推動的價值，以致於預算之餅做大了，但是無效而浪費的計畫卻愈來愈多。新績效預算的出現，迫使機關首長或計畫管理者必須從成果與成本角度提出預算，讓許多投資錯誤或失敗的計畫得以撤銷，減少預算浪費的弊端。在某種意義上，新績效預算的最大貢獻毋寧是建立「績效取向」（performance-oriented）的預算文化。
「績效」的概念歷久彌新，「績效管理」可說是當前公共行政或公共管理領域的「顯學」（俗稱當紅炸子雞）。新績效預算強調將計畫目標、績效評估與預算配置做緊密的結合，其實是將政策評估的概念與精神貫穿預算過程。只不過，績效評估的層面較廣，包含組織績效、政策績效與個人績效。但無論如何，兩者皆重視「評估」的回饋（feedback）機制。由此觀之，新績效預算的興起與推廣對於政策評估的理論與實務應有相當正面的意義。
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