工資不能解決大陸民工荒 - 國家政策研究基金會

March 05, 2012

工資不能解決大陸民工荒

開南大學財金系助理教授、財金組特約研究員 孫效孔

關鍵字： 民工荒 兩會

中國大陸人大及政協兩會即將召開，其所關注的經濟熱點之一，就是「用工荒」的常態化。「用工荒」主要就是指一般所謂的「民工荒」， 2004年以來便在沿海地區出現，其後問題越來越嚴重，而中國政府還沒找到解決的辦法。  

民工荒不只是經濟現象  

目前「民工荒」的影響數目逐年增長，估計在2012年會達到數百萬以上，而依照據廣東當局的預期，單是珠三角地區民工就會短缺一百萬。波及範圍也越來越廣，從原先的珠三角到長三角，再到中西部地區。更嚴重的是，向來輸出勞工的四川、安徽和河南等省份，竟然也出現了民工荒。以前是技術工人短缺，現在連普通勞工也開始出現短缺。

對於「民工荒」的成因，許多大陸學者認為，它是因產業結構失衡所造成，也有人認為與經濟和社會的轉型有關。但是，深入探究外出農民工（每年外出從業6個月以上）的家庭及個人生活環境，可以發現外出農民工的高流動率，不但因為中國戶籍制度不利勞工移動，鄉土情結的強烈影響也是因素，而中國政府欠缺通盤性的外出勞工政策，更是「民工荒」無法徹底解決的主因。

中國國家統計局最新的資料顯示，2010年底全國外出農民工總數超過1億5千萬，而其中62%為30歲以下的新生代農民工。2010年在10個省份，對新生代農民工的調查發現，就業主要集中在製造業。他們成功落戶他鄉的因素，除了收入與住房之外，還有外出夫妻的留守兒童問題、得到社會保障比例低以及欠缺生活的幸福感等。  

戶籍制度是個大問題  

陸委會在2011年的研究報告中指出，中國大陸的戶籍制度，有以戶為主、事前審批、城鄉二元、母系繼承與公安管理等的五個特徵。各級地方政府接受落戶的有三類，包括來投資的、有技術的或是土地被徵收的，因為這些人有助增加地方稅收。沒有專門技術的外來農民工，不易獲得城鎮戶籍，以及相關的公民權利。中國大陸改革開放以來，戶籍制度在中央「穩定壓倒一切」的原則以及地方幹部的自利心理下，改革遲遲難以實現。

目前的政策，是在放開的縣以及鎮准予外來農民工落戶，雖然多數的外出農民工是在都市中的工廠工作，但是這些都市都不接受外人落戶。農民工外來就業的大多數城市區域，其法令都偏向排除低收入農民工進城，各地方政府的《外來務工人員積分落戶辦法》中，都會外來的投資與技術人員傾斜。中國國務院的發改委，也擔心地方政府會強迫農民「上樓」，迫使外出農民工失去家鄉的農地。這個隱憂當在長期中，當然會壓低農民工的返工率，成為「民工荒」揮之不去的感染源。  

農民工在就業地受到歧視  

外出農民工除了在身份上受到歧視，子女的就學也常碰壁，還需負擔「寄讀費」或者「擇校費」。許多單位的醫療保險，不開放給所有未落戶的農民工，他們被迫回到原戶籍地另外投保。地方政府經常以查暫住證為由，驅趕區內的外來農民工，難怪民工會說沒有「幸福感」。外出農民工所面對的，除了工廠體制中工作壓力，還多了離家又無法落戶徬徨。所以，千千萬萬的外來農民工，只要在家鄉有一點機會，就會選擇不再回到沿海或都市返工。  

中央與地方政府要規劃  

中國國務院下轄的人力資源和社會保障部，以及其中各省市的廳局單位，在中央負責全國的就業安置，並統籌協調規劃各地方政府轄區內的人力資源。對於全國性的人力資源，該部的2010年度事業發展統計公報中，在「勞動就業」的業務項目中只提到了監管機構設置、統一行政許可、做好招聘活動監管、統一換發許可證等無關緊要的工作，再加上‘整頓人力資源市場秩序’。負責總體規劃的發改委，只有先前出過《2006年就業面臨的問題及政策建議》後，也沒再對就業有過重大的規劃，更別提對改善民工流動性的思考。

面對影響就業市場穩定的「民工荒」，中央和地方都沒有詳細的勞動需求預測，中央沒有勞動力分配的資訊及機制，各省之間沒有跨省合作的機制。只有更下級的地方政府之間，存在一些零星的勞工招聘合作，基本上政府並不打算積極處理這個民間的煩惱。但是，各種用工的需求資料，透過社會保險的資料庫，人力資源和社會保障部所轄的各級單位，都可以有效運用、預測和調節。「民工荒」這個與政府權力無關的事，顯然中國政府沒什麼興趣，溫家寶總理說得再多，也不過是口水治國罷了！  

如何解決民工荒  

「民工荒」不絕只是個工資高低的問題，牽涉到的也不只是產業的升級或轉型的問題。如果「兩會」真正關心這個議題，就應該督促國務院徹底解決民工的戶籍問題，要求發改委規劃降低跨省勞工流動的經濟發展計劃，並且責成人社部建立跨省性的人力資源調節機制，「民工荒」或許在數年之內可以不再荼毒企業和民工。

(本文刊載於101年3月4日旺報A2版社評，原標題為「兩會應解決民工荒問題」)