專文評論

主題：受憲法制度性保障之公務員法制度之核心理念與價值--兼評公務人員退休資遣撫卹法有關退休金規定

法治國原則與2018年金改革--年金改革總論　　

　(台灣行政法學會主編)

撰文者:廖義男                     專文評論人：法朗哥博士

評論提綱：

壹、專文主要論點

    一、 前言

公務人員代表國家行使公權力，維護民主法治之憲政及社會秩序，服務及造福人民。憲法除保障人民有應考試服公職之權（憲法第18條）。對行使國家公權力之公務人員，明定由國家最高考試機關考試院，掌理其考試、任用、銓敘、考績、級俸、陞遷、保障、褒獎、撫卹、退休、養老等事項（憲法第83條，憲法增修條文第6條）。並分別制定：公務人員考試法，公務人員升官等考試法，公務人員任用法，公務人員服務法，公務人員考績法，公務人員陞遷法，公務人員俸給法，公教人員保險法，公務人員保障法，  公務人員退休法，公務人員撫卹法，公務員懲戒法，公務人員行政中立法，公務人員訓練進修法，等法律，建構一套公務人員法制度，明確並安定公務人員與國家之法律關係，以確保公務人員能久任與忠誠服務。

惟政府於2017年8月9日公布之公務人員退休資遣撫卹法，主要條文並自2018年7月1日起施行，對公務人員之退休資遣撫卹作出重大變革，嚴重動搖公務人員對國家之信賴，並使上述諸多法規所建構之公務員法制度，用以安定公務人員與國家間之法律關係，並確保公務人員能長久忠誠任職服務國家機關之作用，大失其功能，影響國家未來至為深遠！ 

 二、 憲法上之制度性保障

（一）憲法上制度性保障之意義及作用

憲法上「制度性保障」首見於司法院釋字第380號解釋。釋明憲法第11條之講學自由，係對學術自由之制度性保障。

此「制度性保障」，係對憲法保障人民基本自由權利之規範功能，發展出「建制保障」(Einrichtungsgarantie)。是德國威瑪憲法時代，已發展出之理論。即憲法對人民基本自由權利應受保障之規範，不單是使人民擁有得用來防禦國家公權力侵害之個人主觀上權利，而且是構成該自由權利之核心要素。並區分為公法領域之「制度性保障」(institutionelle Garantie)，如學術自由；及私法領域之「制度保障」(institutsgarantie)，例如所有權，婚姻等。(p77.)

德國進入基本法(Grundgesetz)時代後仍沿用，在基本法第1條第3項明定「基本自由權利為直接適用之法，拘束立法、行政及司法權」，而漸採用「客觀法性質之基本權內容」(objektiv-rechtliche Grundrechtsgehalte)說明基本自由權利受憲法保障，並具有憲法位階之法規範拘束作用。此基本權利，如：契約自由，所有權及繼承，婚姻及家庭，生命權，人性尊嚴，言論自由，藝術自由，學術自由，集會自由，通訊秘密，職業自由，服公職權等。

闡明人民之基本自由權利具有憲法上「制度性保障」之意義，其作用：一方面要求立法機關於制訂法律，使憲法所欲建構該基本權利之保障制度之內容具體化時，應確保該基本自由權利內涵之核心理念與價值所形成之制度功能，得充分實現以獲得保障。另方面亦指明，該基本自由權利內涵之核心理念與價值，既受憲法保障，即具有憲法位階之客觀法原則之規範性質，而有使立法、行政及司法機關均應遵守，並受其拘束之作用。

因此，「制度性保障」，乃在強化基本自由權利之保護作用。尤其當立法者欲依憲法第23條制訂法律來對人民之自由權利施以限制時，除應符合該條所揭示要件：「除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外」之正當目的，其為達成此目的之限制手段係屬「必要」，並需符合比例原則。而且，其限制亦不得牴觸或背離該基本自由權利內涵之核心理念與價值，所形成之制度性的重要功能。同樣道理，行政機關要對人民自由權利施行監督管理措施時，所依法法律與措施，亦不得牴觸或背離該基本自由權利內涵之核心理念與價值，或是嚴重減損、破壞其所形成之制度性的重要功能。

我國憲法與司法院大法官解釋，對「制度性保障」的基本權利，包含：憲法第11條，釋字第380號解釋：學術自由與大學自治保障；釋字第384號解釋：人身自由保障；釋字第483號解釋：對公務人員俸級，乃憲法上服公職權利所受之制度性保障；釋字第507號解釋：憲法第16條對人民訴訟權利之行使，國家應提供制度性之保障；釋字第553號解釋：憲法對地方自治之制度性保障；釋字第554號解釋：婚姻與家庭受憲法制度性保障。 

（二）「人民服公職之權」受憲法上之制度性保障

憲法第18條保障人民有應考試服公職之權。此權利內涵，司法院大法官曾作出多號解釋。

1.公務人員與國家法律關係之權利義務

　釋字第433號解釋：「公務員與國家之間係為公法上職務關係，國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務，公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。」

2.公務人員依法銓敘取得之官等俸級，乃憲法上服公職權利所受之制度性保障。

　釋字第483號解釋：「公務人員依法銓敘取得之官等俸級，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸，此乃憲法上服公職權利所受之制度性保障。

3.國家應建立相關法律制度，兼顧對公務人員權益之保護。

　釋字第491號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。

4.人民有服公職之權利兼保障由此衍生之身分，俸給與退休等權利。

　釋字第575號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。機關因改組、解散或改隸致對公務人員之憲法所保障服公職之權利產生重大不利影響，應設適度過渡條款或其他緩和措施，以資兼顧。」

5.人民有服公職之權受憲法上之制度性保障

　釋字第605號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障（本院釋字第五七五號、第四八三號解釋參照），惟其俸給銓敘權利之取得，係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。」

人民有服公職之權，固然受憲法上之制度性保障，但其具體內容仍須透過法律明訂落實。釋字第491號解釋：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。」解釋理由書也敘明：「國家應制定有關任用、銓敘、紀律、退休及撫卹等保障公務人員權益之法律，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為。」而考試院亦本於憲法所賦予職掌（憲法第83條，憲法增修條文第6條），制定一系列公務人員權利義務的制度性法規，而建構一套公務員法制度。

（三）公務員法制度之建構

1.忠誠廉潔並有相當學識能力者，始能擔任公務人員。

公務人員考試法第12條第1項，第13條，第14條，第15條；公務人員任用法第13條第1項，第28第1項。

2.公務人員有忠心努力服勤並接受考評之義務。

公務員服務法第2條，第3條，第4條；公務人員考績法第3條，第第4條，第7條，第12條。

3.官職等之升遷依功績原則。

公務人員任用法第5條、第17條；公務人員考績法第11條，公務人員升遷法第11條，公務人員考試法第23條。

4.俸給與官職等及職位應相當原則。

公務人員俸給法第4條，第5條，第6條，第7條。

5.國家有保護及照顧公務人員之義務

公務人員保障法第18條，第19條，第20條，第21條，第22條；公教人員保險法第6條，第8條，第9條，第12條；原公務人員退休法，新公務人員退休資遣撫卹法。

6.公務員身分及權利受法律保留原則之保障

公務人員保障法第9條至第15條。

7.特別之行政救濟及懲戒之司法審判

公務人員保障法，公務人員懲戒法。 

（四）公務員法制度之核心理念及價值以及功能

　建構公務員法制度的核心理念及目的，在於延攬對國家忠誠、操守廉潔、通過國家考試認證具相當學識能力的優秀人才，能任公職為國家社會服務。在公務人員任職時給予職位身分相當之生活水準俸給，退休時依其職位與任職年資為基準給與退休金，以強烈引導公務人員長久盡責服務公職，以至於退休，為其人生志業目標。故其職位俸給、考績晉敘、任職年資與退休金，其關聯性及連動性為公務員法制度之核心價值。為能保住公務人員能長久為國服務功能之重要因素。因而屬於憲法保障「人民有服公職之權」之核心理念，受制度性之保障。已屬憲法位階之客觀法原則之規範性質，而有拘束立法、行政及司法之作用。（評論者按，是屬憲法保留原則）

　立法者如制定或修正法律，侵害憲法所保障人民有服公職之權之核心領域而受制度性之保障者，該法律即屬牴觸憲法位階之客觀法原則之規範。

　司法之釋憲機關為維護憲法規範之最高性，及保護現法保障之人民服公職之權，以及守護由其衍生之公務員法制度之價值與重要功能，應即宣告該法律違憲。

   

三、 2017年新退撫法對公務人員退休權益之影響

（一）2017年新退撫法就退休金與退休所得替代率之規定

1.退休金之規定

(1) 於本法公布施行前已退休之公務人員退休金給與之計算　（略）

　計算方式未大幅變動，但退撫新制前（84年以前舊制）年資比例愈大者，所得愈少。

(2) 於本法公布施行後退休之公務人員退休金給與之計算　（略）

　但退撫新制前（84年以前舊制）年資之給與，依最後五年平均俸額為基數內涵；退撫新制前（84年以後新制）年資之給與，依最後五年至十五年之平均俸額為基數內涵。

(3) 新舊法之比較

　其退休年資計算基準，大幅降低。實質上將降低並減損俸給與退休金連動之作用，破壞鼓勵公務人員久任及努力晉敘，以連動退休金給與之法制度性功能。

　評論者按，計算基準倒退2.5至7.5年，違背鼓勵久任與晉敘之法制度性保障意旨。 

2.退休所得替代率之規定

(1) 每月退休所得應受退休所得替代率之上限限制（略）　

評論者按： OECD的所得替代率平均，是在鼓勵各國向上看齊，而非「向下比爛」！所得替代率為保障受雇者的退休生活安全，當然要愈高愈好。

評論者按：加計三層年金，退休所得替代率超過百分之百的，不只在各國。即使連臺灣的勞工，也可能超百分之百，所以，所得替代率根本不是問題，更不應作為「上限」來限制！

評論者按：退休所得替代率上限，為新修法最重要之不合理規定，必須先破除。

新修法在原有年資所得替代率計算基準外。又額外設定最後所得替代率上限，否定年資計算基準。而所謂的「退休所得替代率上限」又將不相干的所得相加在一起，如：月退休金、月補償金、公保優存利息及各項社會保險年金。背離退休金所得替代率的內涵。

(2) 替代率之計算及上限（略）

a.限制每月退休所得，不得超過依所得替代率上限計算之金額。

  b.替代率依退休年資之增加而遞增。

　（評論者按：以最低為任職15年者，最後所得替代率最終降至30%）

　c.替代率之上限，依退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。

 （評論者按：依新修法第37條附表三，最後退休所得替代率上限，自第一年起即大幅扣減，分十年巨幅降低。）

　d.每月退休所得，經審訂後，不隨在職同級人員本（年功）俸之調整重新計算。

 （評論者按：罔顧通膨因素，造成退休實質所得之大幅降低，危及退休無生產力人民生存權。）

　評論者按：依新修法第37條附表三，所謂的最後「退休所得替代率上限」，第一年起即大幅扣減，並分十年巨幅降低。任職15年者，最後所得替代率為45%，最終降至30%；任職20年者，所得替代率為52.5%，最終降至37.5%；任職25年者，所得替代率為60%，最終降至45%。遠遠低於蔡政權所引稱OECD基本社會年金（尚未含退休年金）的平均所得替代率60%。

　評論者按：新修法互相矛盾的所得替代率上限：新修法在的原有年資所得替代率計算基準成互相矛盾對比。依新修法的月退休金，舊制年資有基數（最終俸額）為所得替代計算基準；退撫新制年資計算基準，按照任職年資，每任職一年，照基數內涵百分之二給與，最高三十五年，給與百分之七十；退休審定總年資超過三十五年者，自第三十六年起，每增一年，照基數內涵百分之一給與，最高給與百分之七十五。其退休年資未滿一年之畸零月數，按畸零月數比率計給；未滿一個月者，以一個月計（新修法第28條，第29條參照）。其額外設定的最後所得替代率，否定依年資基準退休所得計算，法理相互矛盾。

(3) 每月退休所得超過退休所得替代率上限之扣減原則（略）

依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：　

a.每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。

b.退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。

c.退撫新制實施後年資所計得之月退休金。

　最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（新修法第4條第6款參照）。依規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。

（評論者按：即扣減順序與所謂的最低保障金額：32160元）

(4) 新舊法之比較（略）

　評論者按：舊法限定所得替代率已不合理，新修法更屬極端惡劣。且原所稱減低退撫基金破產壓力是假，依所減順序優先減去雇主負擔，而主要仍由基金負擔給付。 

（二）2017年新退撫法對本法施行前已退休公務人員權益之影響

　影響極大者為退休所得替代率上限規定，與不隨在職同等級人員本（年功）俸之調整。

（評論者按：對退休人員之財產權與生存權，危害最重。）

1.大幅降低退休所得替代率之上限規定

以年資35年為例，舊法限定所得替代率上限為95%，新法施行後遽降為75%，最後降為60%，降幅高達三分之一以上。而不隨在職同等級人員本（年功）俸之調整計算，其差距更擴大。

（評論者按：年資15年者，最後所得替代率最終降至30%；年資20年者，所得替代率最終降至37.5%；年資25年者，最終降至45%。降幅巨大，而導致最後之退休所得偏低。）　

2.有無違反「不溯既往原則」、「信賴保護原則」及「比例原則」

(1) 撰文者認為未違反「不溯既往原則」

　撰文者的理由與蔡政權所持論點一致，係採釋字717號解釋的理由：「按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規（本院釋字第六二０號解釋參照）。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。」

＊評論者按：依釋字717號解釋的理由，前半段以「構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者」為前提，但後半段竟突然憑空跳出「新法規施行後繼續存在之事實或法律關係」，卻無任何邏輯推論依據。據此段邏輯論理有重大瑕疵的釋字717號解釋理由，竟成為破壞法治國重要憲法原則的重大「破窗效應」！遂導致蔡政權在2017年恣意妄為的多數暴力霸凌修法！

　撰文者引據釋字717號解釋理由，認為係「新法規施行後繼續存在之事實或法律關係」。渠認為：「公務人員依法退休後，其依法對國家得請求給與退休金之法律關係發生並繼續存在，2017年新退撫法自2018年7月1日施行後，並未消滅或終止此已存在之法律關係，退休公務人員對國家得請求給與退休金之法律關係仍然存在及繼續，並每年發生得請求支付當年退休金之請求權，而適用新法而已。」故渠等認為：「故此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之法律關係。因此，並非新法規之溯及適用。」「新法規縱有大幅降低退休所得替代率之上限規定而限縮退休金請求權之範圍，減損退休公務人員可得預期之財產上利益，但並不涉及『禁止法律及溯既往原則』

　評論者按：依蘇永欽氏的判準為：「是否已取得請求權」，當「授益原因事實於該中止授益的規範施行前是否已發生，從而取得請求權」。如已發生請求權，就是「真正溯及既往」，若尚未發生，則只是非真正溯及。

　撰文者認為未違反「不溯既往原則」，其主要論點在於：「每年發生得請求支付當年退休金之請求權」。所以是「新法規施行後繼續存在之法律關係」。

＊評論者認為：此論點之謬誤在於：

1.請求權並非每年重新發生，而是在退休時就已確定的法律關係。2.當新法規重新計算而大幅降低退休所得而減損其財產權時，就已 變更了原先的法律關係。

3.當退休人員在退休核定時，其構成要件事實於新法規生效施行前已完全實現。因此，當然是已涉及『禁止法律及溯既往原則』，而且是蘇永欽氏所論的「真正溯及既往」。

(2) 違反信賴保護原則

　撰文者引述釋字525號及釋字589號解釋認為，信賴保護的意旨有三：其一為對人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施；其二為訂定過渡期間之條款，俾減輕損害；其三，如信賴利益所依據之基礎法規，其作用不僅在保障私人利益之法律地位而已，更具有藉該法律地位之保障以實現公益之目的者，則因該基礎法規之變動所涉及信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害（，俾使該基礎法規所欲實現之公益目的，亦得確保）。

　撰文者認為，新法自公布日至施行日雖有一年之過渡期間，但自95%驟降為75%，相差20%幅度甚大，僅一年之過渡顯失適當。其後分十年降至60%，更凸顯驟降20%僅一年之過渡，並不足以減輕損害，而有違「信賴保護原則」。

　又國家保障公務人員於退休後仍有相當退休金，使其年老體衰時仍有相當收入，足以相當程度維持其原來生活水準者，據有吸引人民投入公職長久服務於國家之作用與目的，則因該基礎法規之變動所涉信賴利益之保護，即應予強化以避免其受損害。退休所得之調降，縱有國庫不勝負荷之公益考量（評論者按：此點理由並不存在），但公務人員退休金規定亦有穩定公務人員久任服務於國家之公益目的，因而其信賴利益保護，即應特別加強。

　評論者按：評論者並不認同退休金減損僅是信賴利益保護，而是涉及破壞法治國維繫之真正溯及既往。故在退休構成要件事實於新法規生效施行前已完全實現，且退休金請求權已經確定者，自不得由雇主片面逕為減損之作法，退休金為受雇者已經確定之財產權，並非為期待利益之信賴保護，故非絕緩降或降幅縮小即可接受。

(3) 違反比例原則

　撰文者認為，比例原則為憲法第23條，必須限制人民自由權利之目的正當，手段必要，限制妥當，始符合比例原則。已為釋字476號、釋字544號及釋字551號解釋所確認，並在審查法律有無違憲時，常為之衡量標準。行政程序法第7條，亦明訂出具體內容：合目的性、損害最少、方法損害與目的利益的均衡。故比例原則應是手段對人民權利之限制，與欲達成目的之公共利益是否適當。若所追求之公共利益目的並非重大，而其手段卻嚴重限制（損害）人民之權利者，其損益失衡，手段過當，則不符比例原則。

　2017年新退撫法制定之理由，係以：退撫基金入不敷出，常年虧損，若不改革將瀕臨破產。但退撫基長年虧損的原因，究竟是因支出退休金？或是政府未依法補足？還是基金管理不良？而是基金績效不佳所致？若退撫基之長年虧損，並非因支出退休人員的退休金所致，則大幅調降所得替代率上限以減損退休人員退休金支出，即非適當即必要之手段，乃違反比例原則。即使是因退休金支出所致，則調至最高費率或加強管理基金績效或調整退休條件，是否亦可達到相同目的？

　撰文者強調，適當退休金給與之保障，不僅是退休人員個人財產權保障，且是維持其老人生活依據而涉及其生存權，同時並有穩定公務人員久任服務於國家作用之公益價值。故以減損退休金所致財產權、生存權與國家公益損害之手段，以達成彌補減少退撫基金虧損及延續運作之目的，尤其需嚴格檢視其係侵害最小並屬不得不然之必要手段，始不違背比例原則。若以其他手段亦可達到彌補與減少退撫基金虧損之相同目的者，則以減損退休金為手段，即非侵害最小及非必要，而違反比例原則！

　＊評論者認為：除了依退休構成要件事實已完全實現，與退休金請求權經已確定，所引據之法治國不溯既往原則外，比例原則亦為訴訟及釋憲理由論述中，極重要之法理依據；但需充分及具體舉證，方能有效論證。 

（三）2017年新退撫法對本法施行後退休公務人員權益之影響

　撰文者認為，2017年新修退撫法對新退休者影響最大者，為所得替代率上限分十年大幅遞減；經審定後，亦不隨在職同等級人員本（年功）俸之調整。

　以年資35年為例，新法施行後遽降為75%，再每年調降1.5%，最後降為60%；年資25年者，最終降至45%。

　評論者按：原退撫新制每年所得替代率為2%，35年為70%。10年遞減，等同分十年退回原年的年資，每年退回1.5%。而此被強奪走的年資，包含舊制雇主應給付退休金與新制儲金雇主與受雇者共同負擔的退休金，通通被雇主剝奪，強行取走。

　撰文者認為，此種使退休人員逐年減少其退休所得的規定，與社會經濟發展通貨膨脹物價上漲的趨勢背道而馳，將迫使退休人員逐年降低原來的生活水準，尤其2029年後每月退休所得與退休當年的月俸額，相差愈遠，其能維持的生活水準，將愈來愈低。以此方法減輕國庫之財務負擔，實質上已貶損退休公務人員老人之人性尊嚴與存活價值。此種結果，並不符合國家應妥善照顧退休公務人員，以報償其長久忠誠服務於國家之精神。且其大幅減損之手段，未必為達成彌補與減少退撫基金虧損所必要及侵害最小之手段，而違比例原則。 

四、 2017年新退撫法違反公務員法制度之核心理念及價值之評價

　　撰文者認為，2017年新修法對退休公務人員權利之侵害，除了違反憲法前述原則外，亦違反公務員法制度之核心理念及價值，並嚴重損害其功能。公務員法制度對退休公務人員依其職位與年資為基準給與退休金，以強烈引導公務人員長久盡責服務公職至退休，作為其人生志業目標。故其職位俸給、考績晉敘、任職年資與退休金，其關聯性及連動性為公務員法制度之核心價值。尤其合理適當的退休金，更是維繫公務員法制度有效運作之最後關鍵因素。而屬憲法保障「人民有服公職之權」之核心領域而受制度性之保障。＊評論者也認為，公務員法制度的維繫所在，也是公務人員退休金保障，應更優於其他職業勞工退休金的極為重要考量點。

　　撰文者認為，2017年新修退撫法對新退休者之退休金基數，以最後在職5年逐漸至15年的平均俸額計算，而與最後一年俸額差距愈大，對久任者反而愈不利，並減損最後任職職等及職位所代表國家賦予之責任與榮譽價值。加上所得替代率逐年調降，持續十年大幅減損退休所得，使退休人員逐漸不能維持其原來（退休前）之生活水準，且每下愈況。按退休金多寡，表示國家對其所涉官職等及職位賦予之責任與榮譽及重要性，於退休人員對其長久服務貢獻之尊崇與報償。逐年遞減退休金，等同否定長年服勤績優「以獲陞遷官職等職位並升俸給，鼓勵公務人員長久任職並努力提升服務績效」之功能與價值。綜上，新修退撫法即表示公務人員退休後之生活，未獲國家妥善照顧，將失去吸引優秀人才投入公職誘因，嚴重損害延攬優秀人才並久任公職之功能，實已牴觸公務員法制度之核心理念及價值。公務員法制度屬於憲法保障「人民有服公職之權」之具體內涵，受制度性保障。其性質已屬憲法位階之客觀法原則之規範。據此意義，2017年新修退撫法的退休給與基數內涵計算及十年遞減所得替代率上限與大幅遞減之規定，應屬違憲。

（評論者按：亦違反憲法保留原則） 

五、 結語

　　2017年新修法大幅減損退休公務人員之退休所得，限制其退休金請求權之範圍，侵害其財產上利益，退休公務人員勢將提法律救濟。復審階段固難回復，但在行政訴訟階段，則可能獲得平反救濟。只要承審法官對憲法有高度認識，合理確信其審理事件所依新退撫法之系爭規定，有違反「信賴保護原則」、「比例原則」、（評論者按，也包含「不溯既往原則」、「憲法保留原則」）。此係受憲法第18條憲法制度性保障「人民有服公職之權」之核心領域，而由承審法官聲請釋憲。而大法官也秉持解釋憲法保障人民有服公職之權立場與態度，貫徹維護公務員法制度之核心理念及價值，認知適當合理之退休金，具有延攬優秀人才使久任公職，服務國家造福人民之重要功能，定能作出正確之解釋。

   

＊以下為評論者之論述：      

貳、對軍公教退休金改革論述的啟示

一、 新修退撫法影響國家安定及未來

　新修退撫法嚴重動搖公務人員對國家之信賴，並使公務員法制所建公務人員與國家間之法律關係，以確保公務人員能長久忠誠任職服務國家之作用，失其功能，影響國家未來至為深遠！

二、 憲法的制度性保障，對公務人員法律救濟，是有利論證

　「制度性保障」，乃在強化基本自由權利之保護作用。公務員法制度為憲法第18條保障「人民有服公職之權」之核心理念，受制度性之保障。公務員法制度的核心理念及目的，在於延攬對國家忠誠、操守廉潔、通過國家考試認證具相當學識能力的優秀人才，能任公職為國家社會服務。公務員法制度之核心理念與價值，受憲法制度性之保障，有拘束立法、行政及司法機關之作用。

三、公務員法制度具有憲法位階之客觀法原則規範，屬憲法保留原則

  立法者如制定或修正法律，侵害憲法所保障人民有服公職之權之核心領域而受制度性之保障者，該法律即屬牴觸憲法位階之客觀法原則之規範。

四、 對「制度性保障」仍有不認同意見，其論點值得注意

雖然我國大法官解釋，已多次用到制度性保障，但仍有研究者（如：楊智傑等）對制度性保障提出不同意見，認為並非我國憲法所明定，其反對的論點，應為訴訟與釋憲攻防參考。

五、 以憲法第23條限制人民權利，仍需保障核心價值並符合比例原則

　當立法者欲依憲法第23條制訂法律限制人民自由權利時，應符合正當目的要件，其限制手段屬必要，並需符合比例原則。且不得牴觸或背離該基本自由權利內涵之核心理念與價值。故以減損退休金致財產權、生存權與國家公益損害之手段，以達彌補退撫基金虧損或延續之目的，尤需嚴格檢視其係侵害最小並屬不得不然之必要手段。若以其他手段亦可達彌補退撫基金虧損之目的者，則以減損退休金為手段，即非侵害最小及非必要，而違反比例原則！

六、 新修退撫法違反「信賴保護原則」及「比例原則」

　退休金訴訟在法理上具有法治國論述依據。評論者認為：依退休構成要件事實已完全實現，與退休金請求權經已確定，2017年的事後新修法，也違反法治國不溯既往原則的真正溯及既往。

七、 新修退撫法所涉違憲條文，應逐一論究

 評論者認為：新法至少有28條涉及違憲，其中有6條為重大違憲。另有5條涉及現職人員既有年資部分。

八、 OECD的所得替代率平均的真義，必需闡明

　評論者認為：退休所得替代率上限，為新修退撫法最重要之不合理規定，必須先破除。OECD的所得替代率平均的真正意旨，在於使各國能保障受雇者的退休生活安全，故是要向上看齊，而非向下比爛，美國以三層年金設計，退休所得替代率甚至超過百分之百，就是在於要提高退休員工的所得替代率，以保障老年經濟生活安全與穩定。即使連臺灣的勞工，依現行制度並無所得替代率上限限制，故勞工加計勞退與勞保的所得替代率也會超過百分之百。所以，所得替代率根本不應拿來當成炒作話題，更不應在新修法作為「上限」來限制！新修法在原有年資替代率計算基準外，又額外設定最後所得替代率上限，否定年資計算基準。而所謂的「退休所得替代率上限」又將不相干的所得相加在一起，如：月退休金、月補償金、公保優存利息及各項社會保險年金，嚴重背離退休金所得替代率的內涵。

 

＊以下為評論者之論點：    

參、行政訴訟起訴狀可運用之論述

一、 要運用憲法對公務員法制度的制度性保障

　公務人員新修退撫法的訴訟與釋憲，要著重憲法對公務員法制度的制度性保障，此保障具有憲法位階之客觀法原則之規範性質，使立法、行政及司法機關均受其拘束。

二、 退休金改革在憲法正當化的可能性極微，但需充分論證

　退休金不僅是個人財產權保障，且是維持老人生活所依而涉生存權，並有穩定公務人員久任服務於國家之公益價值。涉及憲法對人民財產權，生存權的保障，對公務員法制度的制度性保障。政客基於政治算計的退休金剝奪，並不具備憲法的正當性。所謂的「年金改革」而溯及既往，評論者認為：除了違反法治國之法安定性原則外，比例原則亦為訴訟及釋憲論述中極重要依據，但需充分具體舉證，方能有效論證。

三、 對釋字第717號的「破窗效應」在訴訟與釋憲上需予闡明補正

　評論者認為釋字717號解釋理由，前半段以「構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者」為前提，但後半段竟突然憑空跳出「新法規施行後繼續存在之事實或法律關係」，卻無任何邏輯推論依據。此邏輯論理重大瑕疵的解釋理由，竟成破壞法治國憲法原則的重大「破窗效應」！

　釋字第717號解釋理由：請領退休金是「繼續存在之法律關係」。撰文者認為未違反「不溯既往原則」的主要論點在於：「每年發生得請求支付當年退休金之請求權」。所以是「新法規施行後繼續存在之法律關係」。＊評論者認為，此論點之謬誤在於：2.當新法規重新計算降低退休所得而減損其財產權時，反而是變更了原先的法律關係。3.當退休人員在退休核定時，其構成要件事實於新法規生效施行前已完全實現。因此，當然是已涉及「禁止法律及溯既往原則」，而且是「真正溯及既往」

退休金訴訟的論述，應以：1.「退休構成事實要件已成就」，論證。無論政府雇主是否已經完全支給退休金，與退休金是一次支給或是分次支給（月退休金），都不影響請求權已經發生且得行使之事實。

四、強調無憲法23條之適用，其目的手段為不當連結且違反比例原則

　國家財政沒有困難，刪減只降低雇主責任，基金不受影響，調高基金提撥率或增進基本績效，基金即可正常持續。國家並無高度變遷之情勢，亦無有極重大的公共利益必須保護的情形。以其他手段亦可達彌補退撫基金虧損之目的，卻以減損退休金為手段，即非侵害最小與非必要，亦違反比例原則。 

肆、開放問題研討

    （開放與會者討論）    

伍、研討結束。謝謝指教！ 

（於2018年的專文評論及研討）