林峰田 2021/03/18

近日桃園大潭藻礁的議題，吸引了各界的注目。本文就國土計畫及審議程序提出一些淺見，希望有助於解決此一爭議，並做為以後類似案件之借鑑。

一、國土計畫及相關法令

大潭藻礁涉及到的法令不只是環境影響評估法而已，在本案中經常被提及的還有野生動物保育法以及文化資產保存法。除此之外，國土計畫法、區域計畫法[1]、都市計畫法、海岸管理法也與土地使用的管制有關，卻幾乎沒有被提到。

根據國土計畫法，中央主管機關、直轄市及縣(市)政府可以劃設國土保育地區或者海洋資源地區，用以保護自然生態。

桃園市政府於109年2月24日報行政院，尚在審議中的「桃園市國土計畫(草案)」述及：「台電擴建大潭電廠以及中油興建第三天然氣接收站案，是國家經濟發展及能源轉型的重要政策，已於107年10月8日獲行政院環境保護署環境影響評估審查委員會第340次會議審查通過，本府將尊重中央機關的決策，惟本府仍要求開發單位於無妨害生態保育之前提下，依法辦理開發作業。」

該國土計畫(草案)的「國土功能分區及分類示意圖」將觀塘工業區及工業專用港劃為「城鄉發展地區第二類之二」(開發許可區、工業區)，沿岸所夾細長地區則為「國土保育地區第一類」(自然保留區、野生動物保護區)，內文亦將觀塘工業區列為「海洋資源地區第一類之二」，現行的區域計畫非都市土地使用分區則是將之劃為森林區。雖然桃園市國土計畫的圖文對於大潭藻礁國土功能分區分類之描述略有不同，且尚未明確指界，但均是以自然保留區或野生動物保護區的方式來加以管制。

自然保留區是依據文化資產保存法第81條第4項所授權由農委會主管的「自然地景與自然紀念物指定及廢止審查辦法」(以下簡稱地景指定辦法)劃設，野生動物保護區則是依據野生動物保育法(以下簡稱動保法)劃設，二者的法源不同，管制方式也有所不同。根據地景指定辦法，具有代表性生態體系，可展現生物多樣性的地區，可以申請劃為自然保留區。所謂生態體系，自然是包括了藻礁植物以及棲息其間各種魚類。動保法雖以野生動物為主要保育對象，但也兼及了其棲息環境的植物。大潭藻礁旁邊的「桃園觀新藻礁生態系野生動物保護區」即是依據動保法劃設。

至於其管制方式，文資法第86條第1項：「自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態。」；動保法第10條規定野生動物保護區應擬訂保育計畫，禁止不當的行為，並執行之。文資法明訂禁止改變或破壞其原有自然狀態，管制性較強；動保法則是視個案情形，擬訂保育計畫進行管理，管制性較具彈性，可以考慮個別情況。

全國國土計畫將海洋資源地區第一類再細分為之一、之二。第一類之一地區直接引用其他法律之規定加以管理，第一類之二地區則是在核准的特定海域範圍內得以設置人為設施，管制人員、船舶之進出。如前所述，報行政院審議中的桃園市國土計畫的文字說明部份，將觀塘工業區劃為「海洋資源地區第一類之二」，以配合工業區及工業港之使用。不過，如果將大潭藻礁的分佈範圍劃為海洋資源地區第一類之一，引用海岸管理法第12條，劃設為海岸保護區，擬訂海岸保護計畫，敘明禁止及相容之使用暨保護、監測與復育措施及方法，應該也是可以考慮的方式。因為海岸保護區仍然可以有「相容」的使用，並較符合環境基本法的精神。

環境基本法仍是強調環境、社會、經濟兼顧，追求永續發展為宗旨。環境基本法並非主張環境至上，而是經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，才應以環境保護優先。所以，爭辯雙方均應運用更為詳細的佐證資料，舉證是否對環境有嚴重不良影響或有危害之虞，以及其保護計畫是否有效。否則只是圖上畫畫，並無法確保大潭藻礁是否真能免於受到觀塘工業區及工業專用港的開發影響。

二、環評審議

如前所述，第340次環評會已經依法通過審查，但是如果公投通過，則中油興建第三天然氣接收站(以下簡稱三接)即須遷離，亦即公投的結果推翻了環評的決議。其實，都市計畫和國土計畫可都可能面臨類似的情境，值得注意借鏡。不論是都市計畫或者環評，在審議過程之中，除了專家委員的意見外，也都容許人民陳情，但若未能好好處理陳情意見，即便是「依法」做成決議，仍有可能被民意「依法」推翻，審議機關不能不慎。

在環評會議過程中，在多位專家委員抗議退席下，環評會接受中油所提的環境減輕對策、友善環境方案及長期生態監測規劃，而予通過。然而，退席委員及環團所關心的審議程序問題、完整的供電調度計畫、興建三接的必要性、藻礁的不具獨特性、可替代性、可復育性、其他地點之替代方案…，顯然均未獲得滿意答覆，以致於用公投逼使開發者(中油)出面詳細說明、辯解，不能含糊混過。經濟部及中油若提出「暫時停工，繼續評估及溝通後再決定」，並實問實答，提出具體證據，爭取人民不支持「遷離」的強烈做法，而願意讓中油有機會提出更好的方案或者解釋更清楚，或許可讓公投無法通過。