[網路文摘] 馬英九的半套改革

        從軍教課稅到退休軍公教年終慰問金

    很多人談到軍公教改革，第一個想到的是蔡英文政府的年金改革。但如果把時間往前推，馬英九政府時代其實也曾對軍公教體系做過多項調整。這些調整有些涉及退休制度，有些涉及所得稅，有些涉及退休後給與，也都牽動軍公教長期形成的待遇期待與政治支持結構。

    本文不打算全面回顧馬英九時代所有公教退休改革與軍公教待遇調整，而是單獨拿出兩件具代表性的政策來看：一是軍人與中小學以下教師薪資所得恢復課稅，二是退休軍公教年終慰問金縮減。

    這兩件事性質不同，前者屬於租稅公平問題，後者屬於退休後給與調整問題。但它們都碰到同一個核心：當一項制度在特定歷史條件下形成，後來又被長期視為理所當然，政府到底要如何調整？也正因如此，這兩項政策很適合拿來觀察馬英九政府的改革風格。

    馬英九並非完全不敢碰既有利益。相反地，他確實碰了軍教免稅，也碰了退休軍公教年終慰問金。但他的問題在於，改革常常顯得溫吞、猶豫，缺乏強而有力的政治敘事。最後形成一種兩面不討好的局面：被改革者覺得利益受損，期待改革的人又覺得不夠徹底。

    先談所謂「軍公教課稅」。嚴格來說，這個說法並不精確，因為一般公務員本來就要繳所得稅。馬政府時代處理的，主要是現役軍人薪餉，以及國民中小學以下教職員薪資所得免稅的問題。

    依財政部資料，民國100年修正所得稅法，刪除現役軍人薪餉及國民中小學以下教職員薪資所得免納所得稅的規定，並自民國101年1月1日起施行。財政部也說明，恢復課稅後可徵起約112億元稅收，用於改善教育及國防施政相關經費。

    從制度公平角度來看，這項改革有其正當性。軍人與教師當然有職務特殊性，但薪資所得是否應長期排除在一般所得稅制度之外，本來就可以重新討論。當多數受薪階級都依法繳納所得稅時，軍教人員長期薪資免稅，很容易被視為租稅不公平。

    可是，從軍教人員的心理來看，事情又不只是「要不要繳稅」這麼簡單。很多人會認為，過去的免稅待遇本來就是整體薪資與職涯條件的一部分。軍人有服從、調動、階級與退伍年限壓力；教師則長期承擔教育責任與行政負擔。政府如果只用「租稅公平」來說明，卻沒有完整處理歷史補償如何轉型，就容易讓當事人感到被單方面剝奪。

    退休軍公教年終慰問金的爭議也很類似。年終慰問金不是一般月退休金公式直接計算出來的核心給付，而是政府多年來以慰問性質發放的退休後給與。民國101年，行政院調整退休軍公教年終慰問金，以「照顧弱勢」為原則，規劃繼續發給原月退休金2萬元以下的退休軍公教人員。

    這項政策若從財政與公平角度看，也有其理由。退休所得已經相對穩定的人，是否還應由國家普遍加發年終慰問金，本來就可以檢討。尤其在民間勞工退休保障相對不足的情況下，退休軍公教繼續享有普遍性額外給付，很容易強化社會對「軍公教福利過度優厚」的觀感。

    但是，對退休軍公教而言，年終慰問金雖然法理上未必等同不可變動的核心退休權益，但它已經存在多年，很多人早已把它納入退休生活預期。政府突然限縮發放，當事人自然會感到不滿，甚至認為過去對國家的服務被重新計價。

    這裡正好可以看出馬英九政府的改革風格。他不是完全不改革，也不是完全不敢得罪傳統支持者。他確實推動了軍教課稅，也確實縮減了退休軍公教年終慰問金。但他的改革經常缺乏清楚而堅定的說法：到底哪些屬於依法保障的退休權益？哪些是特定時代形成的政策補償？哪些又是可以隨財政能力與社會公平重新檢討的額外給付？

    這些問題如果沒有講清楚，政策就容易變成單純的「砍」。被砍的人覺得受傷，支持改革的人卻沒有因此相信政府真的有能力重整制度。這就是馬英九改革給人軟弱感的地方：他有動作，但不夠有氣勢；他有調整，但不夠有論述；他得罪了部分傳統支持者，卻沒有成功換來新的改革支持。

    這種半套改革，政治代價很高。對軍公教族群來說，課稅與年終慰問金縮減都是真實的利益變動，他們會覺得國民黨沒有守住原本的支持基礎。對一般社會大眾來說，這些改革又顯得有限，並不足以翻轉軍公教制度長期累積的不公平印象。結果就是兩邊都不滿意。

    這也可以放到2016年國民黨大敗的脈絡中理解。TVBS在馬英九卸任前的民調顯示，馬英九八年施政滿意度為23%，不滿意度為58%。  同年總統選舉，民進黨蔡英文、陳建仁取得689萬4744票，得票率56.12%；國民黨朱立倫、王如玄取得381萬3365票，得票率31.04%。  立法院選舉中，民進黨取得68席，國民黨則從上一屆64席下滑到35席。

    當然，2016年國民黨同時輸掉總統與立法院，不能只歸因於軍教課稅或年終慰問金縮減。馬政府後期的經濟感受、兩岸政策爭議、太陽花學運後的世代反彈、國民黨內部提名混亂，都是重要因素。

    但這兩項政策仍然很有代表性，因為它們反映了馬政府常見的治理困境：不是沒有做事，而是做得不夠有說服力；不是沒有改革，而是改革得不夠完整；不是沒有得罪人，而是得罪人之後，沒有建立新的政治信任。

    馬英九政府原本有一個特殊位置。它是國民黨政府，理論上比民進黨更有條件說服軍公教接受制度調整。因為由國民黨來處理軍公教制度，比較不容易被傳統支持者直接解讀成政治清算。可是，馬政府最後沒有把這個優勢轉成改革正當性，反而讓傳統支持者覺得被背叛，也讓中間選民覺得它缺乏決斷。

    這就是半套改革最危險的地方。完全不改革，會被批評保守；真正完成改革，至少可能建立新的政治正當性；但半套改革最容易同時失去兩邊。對被改革者來說，利益已經受損；對期待改革的人來說，制度還是沒有整理清楚。

    所以，回頭看馬英九時代的軍教課稅與退休軍公教年終慰問金縮減，它們的意義不只在於財政節流，也不只在於軍公教福利調整，而是台灣走向後來年金改革之前的一次預演。

    它提前暴露了一個難題：軍公教改革不能只靠技術性修法，也不能只靠財政壓力推動。政府必須說清楚改革的原則、權益的層次、歷史補償的轉型方式，以及未來制度要走向哪裡。

    馬英九政府做了改革，卻沒有建立足夠清楚的改革敘事；碰了既有利益，卻沒有塑造新的政治信任。這或許正是他卸任前評價不佳、國民黨在2016年同時失去總統與立委的兩項選舉，馬英九成了國民黨的千古罪人!!