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《南方周末》－中國智庫應避免跌入依附陷阱
2009-09-05 旺報 【朱旭峰】
http://news.chinatimes.com/2007Cti/2007Cti-News/2007Cti-News-Content/0,4521,11051404+112009090500379,00.html
一個存在缺陷的政策決策體系裡，智庫的社會價值可能被扭曲。要保證觀點獨立性，智庫的外部制度環境尤為重要。
公共政策體系可能是下一步中國改革的重點。政策決策和執行過程是一個整體，曾有輿論批評地方政府政策執行不力，指「政令不出中南海」。但這也可能是因為政策制定者在作決策時沒有充分考慮到地方的多樣性。因此，主要從事決策研究的中國思想庫（或稱為 「智庫」、think tanks）群體，其影響將延伸至公共政策體系的每個角落。
中國最高決策者已經充分認識到思想庫的重要作用。從十六大開始，中共中央政治局每隔40天左右就會邀請不同研究機構的著名學者去中南海講課。諸多政策領域，如中國醫療體系改革，從議程啟動到具體方案的選擇，每個階段都能看到智庫專家們的身影。近日，被媒體稱為「中國最高級別」智庫的「中國國際經濟交 流中心」首次大型學術活動「2009全球智庫峰會」在北京召開，再一次讓中國智庫的定位與作用成為熱點。
2009年初，美國賓夕法尼亞大學的James McGann在《對外政策》雜誌上發布了《2008年全球智庫報告》。他調查了中國74家智庫，這個數字被許多國內媒體曲解了，說被「認可的中國智庫只有74家」。我和McGann對彼此的研究成果都十分熟悉。我理解McGann其實是在說，他知道中國所有智庫中的74家。
智庫一詞最早出現在美國，本義是政府的「外腦」。美國學者逐漸形成了智庫應「獨立」於政府、黨派和利益集團的觀念。但事實上，美國眾多「獨立」智庫的政治背景早已是公開的秘密。隨著智庫在世界各地蓬勃興起，很多學者意識到，過分強調智庫的組織獨立性是一種典型的英美思維模式。因此，McGann等學 者建議將智庫的「獨立性」放鬆為「獨立運作」。
從這一標準出發，中國智庫應該被界定為「相對穩定且獨立運作的政策研究和諮詢機構」。從具體組織劃分標準上，可以將政府內部的政策研究室排除在智庫範疇之外，這些機構不是政府的「外腦」，而是「內腦」。中國現有軟科學研究機構3000多家，能被稱為「政府外腦」的智庫，包括事業單位、民辦非企業單位、 高校下屬的研究所和一些註冊成企業的民間研究機構，應該有2000家左右。
中國智庫在推動社會發展的過程中，扮演的角色包括：一、政府外腦。政策制定者希望瞭解問題的各種信息及政策的成本和收益，智庫要為決策者提供理性政策的備選方案。
二、啟迪公眾，監督政府權力運用。智庫應敢於公開辯論、宣揚觀點、監控政府行為和批評政策。專家在政策出台前的討論，有助引起社會的關注，並能讓公眾瞭解複雜政策文件和條款背後的利益分配。當政府官員的價值判斷出現偏差，或妨礙公共利益時，智庫專家用專業知識公開指出謬誤，構成一種批評和監督。
三、邊緣群體利益代言。社會邊緣階層尚沒有找到合適的利益表達方式，智庫的出現有助於將社會邊緣階層的聲音向決策官員輸送，通過公開的研究報告向社會各界表達。近年來，專家通過媒體向政府提建議並最終啟動政策的例子越來越多。
雖然在判斷智庫組織身分時，可以不過分考慮機構的政治背景，但觀點的獨立性仍應成為每個智庫追求的共同價值。保持觀點獨立性，就是智庫必須脫離任何一個群體（或組織）的利益傾向，站在客觀正義的立場去倡導政策。然而，當前中國智庫有喪失觀點獨立性的可能。
首先，智庫在某些情況下可以被利用，成為政策合法化工具。目前，行政體制仍然掌控著主要的政策決策權力。這種既缺乏公眾參與又缺乏專家理性的決策過程，制定出來的政策往往受到挑戰。為解決政策的合法性問題，決策部門有時並不是在決策前邀請專家們參加「政策諮詢會」，而是在「決策後」挑選專家參加「專家論證會」；專家和公眾參與的「價格聽證會」也多變成上調物價的「新聞發布會」。而有些智庫專家為了保持和政府的良好關係，往往樂於為政府不當決策背書。
中國智庫在最近30年有了非常大的發展，成為中國改革和制度變遷中的一支有生力量。但應該警惕，在一個存在缺陷的政策決策體系裡，智庫的社會價值可能被扭曲。要保證中國智庫的觀點獨立性，智庫的外部制度環境尤為重要。我們可以將這一整套制度安排統稱為「政策分析市場」。
在政策分析市場中，智庫提供的產品是政策思想、專家知識、建議甚至批評，而政府、媒體和公眾等都是這些產品的需求者和消費者。在需求方面，政府對智庫的認同及對待政策分析的需求，是決定智庫能否發揮作用的主要因素，而在供給方面，具有不同背景的各種智庫，包括半官方和民間智庫，必須在一種寬鬆的政治 環境下平等共存，才能提供多元的政策思想。
政府作為智庫產品的最終需求和消費者，首當其衝應加大對智庫研究資源的投入。同時，公益基金會、個人捐助者或企業等機構也可以捐助──不是以資助研究課題的方式──支持智庫運作。捐助和資助的區別在於，捐助的對象是機構，資助的對象是研究項目。研究項目資助更容易與某些利益集團扯上關係。因此，建議建立有效的制度基礎保障智庫獲得多元化的財政來源，包括：設立政府的政策研究基金；通過法律或政策鼓勵社會公益捐助；通過法律鼓勵民間資本作為研究基金的補充；鼓勵智庫專家自由申請政策研究公益基金等。有了多渠道的研究資金來源，智庫就大大減少迫於生計而依附於少數別有用心的資助者，從而喪失獨立的可能。
智庫實現影響力的行為是豐富多樣的。智庫的研究成果不僅向政府部門輸出，還以各種形式向其他任何關心政策問題的群體輸出。因此，在一個完善的政策分析市場中，作為政策思想最終消費者的政府，應該建立起政策思想搜集和篩選機制，更包容地對待一些新興媒體上的觀點乃至批評意見。
政策分析市場的特點之一就是信息不對稱。政策制定者往往對政策建議的科學性很難判斷。因此需要建立一個政策思想同行評審和同行競爭的機制。而一個能夠讓多種政策主張公開辯論的平台，就能有效鑒別不同觀點優劣。應該監督智庫的公開研究成果和經費來源的利益相關性以保證智庫的研究能力和觀點獨立性。
（摘錄自《南方周末》2009-08-12，作者朱旭峰為南開大學副教授）
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