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| 2008/02/17 13:02:35 | ||
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委員誤國之論 (財團法人國家政策研究基金會 漢寶德 2006/05/09) 一篇非常值得讀及深思的文章，從專業性及民意角度，來談委員會合議制會議及首長制會議的一些優缺點。國家領導者若有深刻體認，國之福也!! 參考資料: =========================================== 我說這話有兩個意思。其一，用人唯材的時代過去了。在當時，社會單純，人材小有所成即受注目，政府的首長主要工作之一是找到可用之人。今天的情形不同了。人人都自我膨脹，人才評斷的價值多元化，政治力量的介入等，像我當年在大度山上當幾年系主任，絕對不可能成為「不二人選」。其二，即使有幸擔當起重任，能自由發揮的機會也大受限制了。在當時，責任分明，一旦任職，就被充份授權。除了人事、會計有嚴格規定外，只要自己站得正，行政的機器可以幫你實現理想。今天的顧慮可就多了。單是首長的裁量權被大大的縮減，就會對理想的實現打了個大折扣。 這是怎麼回事呢？我認為是民主開放社會的負面效應。由於權力來源的多元化，一方面使我們不再信任官員，必須在他們的權力上加上緊箍咒；另方面，官員們再也不可能勇於任事，寧願明哲保身，在身邊立起厚厚的防火牆。因為社會大眾自媒體上所看到的，沒有官員們正面的貢獻，只有貪私舞弊的影射或羅織。官員們都像驚弓之鳥，即使有了裁量權也不敢用了。 於是我們發明了委員會議決策的辦法。 一、委員會議制 委員合議的機關早就有了，行政院就有好多單位稱為委員會。可是凡以委員會為名的機關，都是玩假的，從來不開會，一切仍由主委做主。國科會、文建會、蒙藏會、原民會等等莫不如此。我曾接到過文建的委員聘書，只記得開過一次會，也許表現不佳，從此就再也沒應邀開過會。看主委們的強勢作風，委員會只是一個小型的部而已，委員制是有名無實的。行政院大約只有一個委員會曾經玩真的，那就是經濟建設委員會，因為經建真的不能由一個人獨斷獨行。在二十年前，台灣經濟突飛猛進的時代，經建會開會，部長們都親自參加的。我曾因科博館的計劃出席報告，知道他們真開會，真討論，真有決議。今天是否還有此功用就不清楚了。 從正面看，用集會的方式做決策，確實有其優點。只是集會的功能，全看主持者的權力。有權勢的首長，開會討論只是聽聽大家的意見，供他參考，他可以聽，可以不聽。內閣會議就是如此。真正的合議制，確實可以避免首長獨斷獨行，做出傷害國家的事情。影響國家、社會的重大政策，用合議制充份討論後議決，是符合今天的民主精神的，而且可避免獨斷者錯誤的、情緒化的決定。可惜在這樣重要的層次，合議制極少被採用。近來陳水扁總統的很多政治性決策，全是他一人的主張，不但未與在野人士商討，連民進黨內的政、黨領袖都未與聞，可以說明合議精神是難實現的。 在民主化的過程中，政府官員很快就體會到「委員會」是很好用的工具。政府的決策，可能有爭議的，不論大小，都可以用委員會的方式來包裝。這種工具，真是運用之妙，存乎一心，用得熟練是無往不利的。因此到今天，中華民國的政府幾乎無處不是委員會制了。 「委員會」在實質上是不是決策方式的萬靈丹呢？ 當然不是。凡是一個決策，公說公有理，婆說婆有理，必須集思廣益，由一些有頭腦，明事理的人商量決定，應採用合議制。民主社會之所以流行集會決定，就是因為有很多事，大家有不同的意見，不能由一個人拿主意。所以國父在「民權初步」中教導我們怎麼開會。今天的委員會是一種「專家的民主」。由於所要議決的事情不是人人都懂的，不能訴之於民意，只好召集一群專家，聘他們為委員，由他們集會決定。這樣的決定，可能大家都不滿意，卻都可以接受。這樣的決策委員會，專門知識愈低的，就愈沒有必要性。影響重大的決策，仍然是以訴之民意為最理想。美國社會公民投票之流行，就是這個緣故。 一個決策涉及的專業性非常高，討論起來是沒有意義的，就不適合用委員會。尤其是專業性的選擇，決策的績效很難判斷時，開會就沒有價值，因為這時候，專業的知識、識見與智慧是重要的，個人的意見並不重要。遇到這種情形，集會討論反而會造成眾說紛紜的麻煩。 用我的專業來做例子吧。 都市建設需要規劃，而規劃需要很多決策，現代都市通常都設立都市計劃委員會來議決，以代替古代的領袖專斷式的決策方式。這種委員會是必要的，因為今天的城市發展，涉及多方面的民眾利益，必須考慮整體的發展，同時顧及各種條件的均衡與妥協。都市計劃的決策關乎土地利用，常常與利益團體的力量發生磨擦，因此有高度的政治性。都市的功能固然是一種專業，但並不是一成不變的，集專家與各方代表一起商討，可以找出適當的妥協點。 可是都市建設中有另一個專業，稱為都市設計，就完全是另一回事了。都市設計是建築的延伸，其目的是在都市計劃的架構上，創造都市的造型與空間美感。其意義比較單純，涉及利益者很少，美學專業者多。換句話說，都市設計是一種藝術。有關於都市空間美學的決策，就應該是專業的決策，甚至是設計家的風格，這時候，如果集會討論就顯得多餘了。集會可以聽取不同評論者的意見，但不能做成妥協的結論。 二、委員會怎麼形成？ 在民主時代，關乎眾人利益的一切決策，都應訴之公決，如果因專業知識之需要不適合公決，則應由委員會議決。所以委員會議決在精神上是代表人民行使決策權，並不是專業者特有的權利。有了這個觀念，就知道怎麼去形成一個委員會了。 所以當我們設想一個委員會的成立時，首先要想到它的任務涉及民眾利益的程度。一個必須得到民眾信任的決策委員會，產生的方式應該由法律規定。最高的方式是由總統提名，經立法機構同意，間接的獲得民意基礎。在美國，這就是部長的產生方式。在台灣只有監察院與考試院的委員才是這樣產生的。但他們的任務極少集會決策，幾乎是部長級的官員。最近立法院主張設立的ＮＣＣ，是由立院各黨提名，再由立法院通過，由政府任命，是少有的辦法，但顯然就是極需民意基礎的委員會。 其次是地位非常重要的決策型委員會，但其涉及民眾的利益範圍不大，且有專業性者。這種委員會也許不需要真正的民意基礎，但卻需要法定的地位，所以也應該由法律規定。重要的文化類的委員會型組織屬於此類。英、美國家文化組織的理事會，如大英博物館，美國斯密生博物館機構的理事會，都有法律規定其總額，並賦予一定的職權。提名的機制，為考慮帶有些民意的色彩，以王室、國會、主管部會等分配名額。這些理事不必經立法機關同意，但必須有文化界的聲望。我國沒有這種組織，勉強可以用國家文化藝術基金會比擬，但國藝會全由文建會推薦，由行政院發聘，不符合反映民意色彩的原則，容易成為執政黨的代理人。最近成立的兩廳院行政法人，其董事會之組織為模仿英式制度，但其董事與董事長均由教育部推薦，犯了同樣的毛病。 會議組織中委員之產生方式可以看出它所反映的民意精神是否被尊重，在廣泛涉及民眾利益但專業性非常高的決策型組織中，在外國反而不利用委員會形式，寧願聘請專業性官員來執行。都市計畫的作業就是最好的例子。都市建設影響民生太大，常常成為競選的課題，其政策已包括在市長的市政政策中，只要專家來執行，由議會監督就可以了。我國的市長選舉缺少都市發展課題與政策，即使有，也沒有實施的誠意，所以都市建設仍有設一專業兼民意組織來推動的必要。 不幸的是，朝野對這個組織形式的重要性都不了解，以為只要請專家就可以了，所以很少用法律來規範，分配其名額來源。其結果，這類委員會等於行政單位的白手套，完全由機關自行聘請。我判斷其遴選委員的方式是由官員簽辦，所以層級非常低。在簽辦過程中，上級官員可能有建議增減，但大多簽字了事，是很不嚴肅的。在文化界，古蹟審議委員會也屬於此類。 這類專家委員會，聘期大多一年或兩年，與會與否並不關緊要，任期到了是否續聘全由承辦官員決定，可以說是標準的行政工具。對於官員來說，委員是專家學者，幫忙專業決策，只要能配合作業就可以了。他們不明白，沒有涉及公共利益的決策是完全客觀的。 最後一類，也就是使用最多的委員會，是針對一個個案，只關乎少數人利益的決策，如評審委員會。這類委員會都是由官員簽辦，臨時組成，開一、二次會，任務完成即自動解散。弊端最多的也是這類委員會。在外國，這種委員會相當於法官，為保證其公正，通常要公佈姓名，供大眾檢視，參與者提問，可是在我國，為了防弊，委員通常是祕密的。其效果恰得其反。 三、委員真誤國嗎？ 最近的高速公路ＥＴＣ案，鬧得沸沸揚揚，牽連到評審委員會曾否被收買的問題。此案之真相至今不明，但可以看出委員會作成的決定，為大眾所質疑，因此才有媒體人物「委員誤國」之說。 自上文的討論可以知道，委員合議決策制確實有些問題。如果它不能反映民意，又不能找到客觀的標準，弊端確實是很多的。尤其是臨時組成對個案予以表決的委員會，幾乎是很難令人信賴的。這就是為甚麼文化界恨透採購法的緣故。 讓我們細細說明委員會決策之弊。 首先，委員會的合議制充其量是一種妥協，容易失去方向。一個有理想、有智慧的官員，可以容忍一個諮詢委員會，聽聽大家的看法做決策的參考，卻沒法接受一個有決策權力的委員會。因為合議制絕不會做成智慧的決定。人，都有自己的看法，有能力的人尤其有獨特的看法，個人做事的風格。因此越是一群有能力的人組成的委員會，越只能互相妥協，勉強做成結論，其品質有時候反而不如其中任何一人的單獨決策。 舉例來說，建築徵圖必須成立評選委員會來選拔第一名。在一般的觀念中，找幾位知名建家來評就可選出好的作品；其實是錯誤的。建築是有偏好的，大家的風格不同，投票時所選的第一名不容易集中，因此常常選出一個四平八穩，沒有創造力的作品。也就是每位委員的第二名。評選比較成功的案子反而是鑑賞家型的評審委員們組成的委員會，而且必須有一個大家信服的主持人，從討論中達到共識。但只有主其事者做最後的決定才是最佳的決定。 原因是這些評審從來不會對建築的需要有深刻的了解。他們帶著教條式的個人標準去判斷，不會想到業主的特殊要求或條件，常留下一些困難讓業主去承擔。這是國際徵圖常見的毛病。故宮南院的建築所徵選出的作品，是因為院子裏建了一個沒有用的高高的金字塔，必然造成管理的困難。前幾年教育部為馬公高中比圖，為多風的馬公選出一個高層多風洞的案子，使校長啼笑皆非。這個制度雖有良好的動機，卻不能得到理想的後果。 其次，有些真正發揮作用的委員會，如都市計畫委員會，或古蹟審議委員會，組織是健全的，也有法律的依據，但是其決議仍然不免偏頗。以古蹟來說，大多聘請古蹟專家擔任委員，他們常常不顧及地主的利益，也沒有嚴格的考慮地方發展或市民福祉，輕易的堅持過多的指定。他們的立場非常專業，但不能不令人感覺他們在維護自己專業的利益。他們大多是在以專業對抗民意，並不是如前文所述的，維護民主的精神。 古蹟的維護是基於一種價值判斷，保留古老的建築，剝奪了民眾使用該土地的權利。由於它不是客觀的真理，這種判斷可否由一個委員會獨斷不能不令人存疑。甚麼是古蹟，怎樣才有保存的價值，專業界也未必有共識，可是我們的法律卻賦予絕對的權力，架凌憲法中基本人權之上，因為社會大眾誤認古蹟的指定是科學。這種情形與早年的都市計畫是相同的。今天我們已經知道這類決策不是科學，充其量是一種準科學，是有很多爭辯餘地的。 近來台北縣的樂山療養院因興建捷運要拆除一事鬧得不可開交。由於捷運計畫在先，保存的提議在後，要保存，台北縣必須付出很高的代價。到今天，台北縣不敢提到古蹟審議委員會，因為提會幾乎一定會通過為古蹟，必然使縣政府立於無法自圓其說的境地。照理說，委員會是合理思考問題，解決問題的組織，如今卻成為障礙。委員們即使憑良心下判斷，卻因固執專業之偏見，無法作成最有利之決定。這種現象可稱為專家執狃之弊。 第三，委員會的合議決策，尤其是臨時組成的，常常被用為白手套。白手套之用有良性、劣質二類。分別說明於下。 乾淨的白手套在我國的政治環境下是需要的。手套之用是為了防止髒物沾到手，乾淨的白手套是把手與髒物隔絕。大凡從事公務，負責執行計畫的人，都有飽受壓力的經驗。你雖有自己的理想，在進行中時常有上級、民意代表、親朋好友，希望自計畫中沾到利益。或者介紹人來工作，或者要求承包工程，使你不勝其擾，又基於現實的考量無法一口回絕。要怎麼解決這個問題，才不會被迫同流合污呢？利用一個白手套做為藉口。 你可以成立委員會幫你做決策，向請託的人回說，此事已交由委員會議決。由於委員會的委員是你所聘請，是可以支配其意向的，何況你是委員會的召集人。利用委員會議決的名義，達成你的願望，是不得不採用的手段。向你請託的人即使心中不能接受，至少顏面上保住了關係。 有時候，白手套也用來應付上級的善意規定。比如有些決策按採購法必須以委員會為之，可是一位有眼光的首長對這件事已有成竹在胸，這時候他所組成的委員會必須以達成他的願望為目的。為了應付惡人與應付惡法，同樣都需要成立一個委員會當手套。 這種乾淨的白手套有甚麼毛病呢？有的。那就是機關首長躲過了裁量權應負的責任，萬一這個決策遇到挫敗，他也可說是依法行政，成為公務員推諉卸責的藉口。 然而大多數的手套都是骯髒的。這種手套的目的，是用白手套來掩飾骯髒的手，使外人看來手是乾淨的。其手法是不言而喻的。機關的首長為了達到把計畫的利益按自己的意思分配的目的，同樣可以成立委員會，照自己的意志做成決定。在貪污流行的政府中，這幾乎是盡人皆知的事了。 最嚴重的仍然是採購法所掩蓋的弊端。採購法之成立原是防弊，可是也為公務員設立了一座防火牆，違法的事都可以用白手套解決了。從此以後，有關價值判斷的決定，公務員不需負實際責任。利用委員會，他們幾乎可以為所欲為。這種現象在建築師的選聘，或營造廠的選拔上最為常見。大部分的工程在採購法的掩護下，已經很少沒有弊端的案例。教育部在范巽綠的主持下的學校工程受到抨擊，就是因為阻碍了地方政府公務員的非法利益。 我們不敢說政府的每一採購都有弊端，每一集體決策都有問題，但是一旦出事，大家不免都懷疑委員會的清白。我曾經多次被邀約為建築的評審委員，時常有被利用的感覺，為甚麼我所持的觀點永遠不為大家接受？幾次以後我就知道我確實是被利用的。他們希望用我的名字來證明手套的白色而已！他們最高興的是我列名而不出席。近來政府的重要決策，如新聞局的撤銷電視台的登記，如ETC的評審，均惹起懷疑，良有以也。所以「委員誤國論」多少是站得住腳的說法。 四、如何除弊存利 我們總結以上的討論，可以看出委員會合議的制度在精神上是正確的，但是過份的使用，反而產生了弊端。是利是弊，決定在「哪些人是委員，他們的權限何來」上面。要除委員會之弊，首先要限制臨時性委員會的權力，因為為一件案子設置，在短期內作成決定即解散的委員會最容易做成不負責任的決定，也最容易被收買。過去的新聞審議委員會與ETC審議委員會都是臨時組成的。他們不接受賄賂已經很好了，對決議不負任何責任，但對社會的影響卻是巨大的。他們不過接受了二千元的出席費，貢獻專業知識已經是對社會的純服務，責怪他們也不厚道。一切臨時性的委員會都不應該投票做成決定，只能做成諮詢性建議，決策的責任仍然應由首長承擔。 在制訂法律的時候，應該盡量避免規定由臨時性委員會決策，儘可能成立有任期的委員會，而且應對個案支付研究費。使委員們感受到使命的壓力是必要的。他們要承擔後果的成敗，才是公平合理的。 在文資法修訂的時候，我曾經提出一個草案，主要的精神就是設立古蹟、古物指定的常設委員會。想想看，把建築與文物指定為古蹟或國寶是多麼嚴肅、重要的事情？怎能隨便開會決定？不知為甚麼，在討論的過程中，大家都不贊成，似乎都滿意目前這種隨興為之的辦法。 我曾一度通過立委提出制訂「藝術振興法」的草案。其內容大體上是得到支持的，但在公聽會上，大家對我的草案中，設立振興委員會的提議幾乎無人贊成。文化界似乎希望有政府的大力支持，但由他們自己做成價值的判斷。可是我始終覺得在文化決策上，如果沒有一個具有代表性的決策機構，只能造成混亂。大家只要想想司法組織體系就好了。如果沒有大法官會議，法律上的爭議就失去權衡的最高標準。為甚麼大家都支持NCC的設立呢？就是給予新聞評議的法律正當性。 法定委員會還有一個明顯的意義就是「公開」。涉及到價值判斷時，有決策權的人一定要公開，因為公開是防弊最好的方法，匿名審判是一切罪惡的泉源。由於公開，才能使評審委員慎重為之。在外國的建築比圖一定先公佈評審委員名單就是這個道理。 法定而有任期的委員會是否就解決了一切問題呢？當然還要看委員產生的方式。有了任期，有了法定的權力，更需要注意委員的資格及其代表性。 如果按委員會的性質畫一個表如下，可以看出各類委員會的分佈。它的直軸是專業性，橫軸是大眾性，各種委員會分佈在一根曲線上如圖。有些是專業性極高，大眾性極少的，如科技類委員會；有些是專業性極少，大眾性極高的，如社會類委員會。文化類決策大約落在中央的三分之一，並具專業性與大眾性的部分。專業性偏於學術，大眾性偏於民意；前者要求正確，後者要求公正。文化的決策則既需考慮學術的水準，又需考慮民眾的公益。從這個表上大體可以斟酌各類委員會理想的產生方式了。
比較困難的是文化性委員會。這類委員會佔的數量較多，委員必須兼具專業與公益的考量。怎麼選聘呢？必須經由專業的推薦，並通過民意機構的認可。這就是NCC等機構的選聘方式。對於影響不太大的組織，如行政法人的董事會，專業性較低，可以採用英國式的，分散推薦的來源的方式，在法律上規定行政與立法各部門推薦人數的比例。但是具有普遍性影響的組織，仍以選舉為宜。 在我提出的藝術振興法草案中，建議委員會由藝術界推舉委員而產生；這就是大家反對的原因。大家以為選舉是很麻煩的。所謂選舉，只是指由藝術各界推舉而已，有甚麼麻煩呢？只要把藝術團體的的定義弄清楚，由其成員投票推舉就可以了。也可以由各團體推出候選人，由大家投票決定。 其實藝術振興委員會也可以由政府提名，民意機構通過的辦法，如文建會提名，立院教委會通過，或嚴重一點，總統府提名，立法院通過。大家可以斟酌。真正的關鍵是：在藝術相關的重要決策上，應該有一個常設而有民意基礎的委員會議決。在民主國家，一切政務官員都需要民意基礎。若不是民選的民意代表，就是經民意機構同意。這一點，我國人是不習慣的。 這樣做，藝術可能被政治化，但是由政府官員指定聘任的委員會難道不會被政治化嗎？國父說，政治是眾人之事，文化也是眾人之事，何懼政治之有？文化、藝術不怕政治，怕的是意識型態，怕的是循私舞弊。要嚴正的躲開所怕的東西，就要光明正大的把它視為眾人之事，以政治力決定之。比如台北縣的樂生療養院，是否保存已涉及上百萬民眾的利益，就不應該在委員會上議決來求解決，應該直接訴之於縣民。話說回來了，如果台北縣古蹟委員會是一個有民意的組織，何必不趕快讓他們討論決定呢？可惜他們是由官員指定的專業委員會。 |
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| ( 時事評論｜公共議題 ) |
