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官僚制度
2007/08/24 22:26
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  官僚模型學派(Bureaucratic Model School)較具代表性的研究者為德國社會學家韋柏(Max Weber,1864~1920)。
  
  Weber的「官僚制度」(Bureaucracy),是屬於一種「理想型」(Ideal Type)的組織模型,以「法定權威」(Rational-Legal Authority)為基礎,憑藉著經驗和邏輯的推論所建立,並非描述某一特定的、既存的組織其實際的情形,故「官僚」一詞,原本並不帶有任何褒或貶的意味在內。
  
  而權威的型態,根據Weber的研究,權威的演變,可以按歷史的進化分為三個階段,即傳統權威(Traditional Authority)、超人權威(Charismatic Authority)和法定權威(亦即「理性、合法的權威」,Rational-Legal Authority)。

  首先,我們必須先瞭解Weber對於三種類型權威的意涵,第一種類型的權威-「傳統權威」係指權威肇因於人們對傳統歷史文化的信仰與遵循,所以傳統權威是一種世襲的權威。第二種類型的權威-「超人權威」則肇因於人們對超人領袖(Charismatic Leader)近乎超自然、超世俗的天賦超人特質(Charisma),忠心不二的絕對服從,甚至允許超人領袖的意志、行為等,得不受任何規範的約束。Weber所指的第三種類型的權威-「法定權威」係以理性為基礎,建立法制規範,人們服從領導者,並非傳統信仰使然,亦非對領導者個人的崇拜,而是肇因於法規對「領導者」此一職位所賦予的權威。

  Weber在目賭大規模組織的興起,現代資本主義生產方式及管理上專業化分工原則的建立之後,認為必須要有一種科層體制以資因應,於是根據以往的科層體制型態和現行的科層體制,加以分析,並以第三種類型的權威-「法定權威」作為基礎,進而推斷未來的型態。Weber的科層體制理想型,即是在這種情況下產生。

  Weber在《經濟與社會》(Economy and Society)一書第11章第1節中認為,一個建構完整的合法-理性的官僚制度會特別凸顯六項特點:

  1.依法行政原則:行政人員原則上有固定與正式的職權範圍,通常它們由法規、即法律或行政規章加以規定,此又可分三點說明:
   (1)官僚體制的日常活動,皆以固定的方式分配,作為公務上的責任。
   (2)執行這些職責所需的權威,乃以穩定的方式(in a stable way)配置,至於相關的強制性手段(coercive means),無論是物質的、宗教的或其他方式,皆受制於法令規定。
   (3)對於這些職務的持續實行,以及有關權利的行使,均有條理的規定。

  2.層級節制的原則(the principles of office hierarchy):
   權威的層級層次,表示上、下游間完整的命令系統,上級因以監督下級,而下級以之對上級負責,權力得以集中貫徹,整個層級系統呈現-金字塔型,金字塔的結構既有利於權力集中,也利於任務的分工,就命令由上而下的貫徹執行而言,是最有效的結構。

  3.現代公務的管理係基於書面的文件(written documents)而來:
   不論文件的形式係以原始或草稿的方式加以保留,這些公文的處理與執行,是辦公室人員份內的主要工作,而且這些個別文件資料經執行與存檔後,就形成了檔案文獻。在私人企業中,這些「檔案文獻」即為慣稱的「文書作業」。

  4.專業化:
   公務管理,至少是所有專業化的公務管理(此為現代公務運用之特徵)通常預設著完整和專業的訓練,而且這將為現代政府官員和企業主管與職員應該逐漸具備的條件。

  5.充分發展的公務機關,履行公務行為需具備完整的運作能力。這是行政機關和私人組織長程發展的結果,若不如此,則政府的事業就變成次要的活動了。
  
  6.公務處理必須依循普遍的法則,除了他們或多或少具有穩定性與涵蓋性外,其且能被學習。擁有這些規則的知識,代表行政人員學一種特別的技能,它涉及了法律體系,更包括了行政與企業的管理。

  具體言之,Weber所建構的合法-理性官僚制度的實施,在結構上和程序上分別呈現以下之特徵。
  1.在結構方面的特徵:
   (1)專業化的權限、職位和任務:此即工作的分工和權威的分立。
   (2)層級節制的權威:藉以達成協調專業化的活動與整合不同管轄權限,尤其是最理性的官僚設計,組織的領導應由單一的個人權威為之。
   (3)永業化的結構(career structure):藉由永業化的結構讓組織的成員得以在不同的專業與層級間流動,甚至其異動或陞遷是植基於功績或年資。
   (4)持久性的官僚結構:不論成員的來去,官僚結構應維持不變,俾使社會倚賴其運作,避免社會的混亂。
   (5)官僚制度是個大型組織:任何社會組織在規模上都無法和其相提並論。
   
  2.而程序上的特徵為:
   (1)對事不對人或去人性化(dehumanizing):將個人「不理性的」情緒因素從個人的績效和組織的整體中加以袪除。
   (2)形式主義(formalistic):因為官僚制度並不倚賴個人而是倚賴職位,因此有關結構和運作的種種都應形諸文字的呈現;再者,溝通也應以書面方式為主;此外,文書應加儲存並使之成為檔案,唯對檔案之接觸需加以限制,乃因文書檔案經常是權力的來源。
   (3)規則拘束:官僚的運作強調依正式的規則而進行,因此,規則不但須書寫清楚而且能被學習。規則除了敘明正當的職務程序和確保運作的規律性外,亦在確保對事不對人和支撐層級節制的權威。
   (4)高度的紀律化:官僚制度的規則和權威結構不但拘束了個別官僚的行為,並對那些逾越者和不服從者加以處罰。

  在Weber的心目中,這些特徵乃植基於法規。這些「法規」乃是在擴大組織效率的前提下,根據技術知能而訂定的,用以規範整個組織的結構和運行的過程。值得我們注意的是,Weber的法規甚重視內容及素質,和封建制度中純為傳統約束,未經理性思考的法規,大有不同。Weber的法規,是根據知能和理性思慮而得的結果。

  Weber的組織理論,不僅對行政(管理)學的發展項獻極大,亦為世界各國政府的公部門帶來了鉅大的衝擊,然而,此一理論仍然有許多值得商榷之處,謹舉數例如下:
  1.過分強調機械性正式組織的功能,忽略了非正式組織的存在;亦即,未考慮到組織內的成員其相互之間的互動行為對組織所可能產生的影響。
  2.層級節制的體系,削弱了上級對下級的影響力,使得上級必須經由嚴密的監督來管理下級,而下級卻以陽奉陰違、敷衍了事,來表達對上級的不滿。
  3.過分重視法令規章的結果,使組織內成員的行為受到法規的束縛而行事僵化,缺乏應變能力。
  4.組織內成員依照專業分工,容易造成「受過訓練的無能(Trained Incapacity),因為專業人員往往祇能在特定的環境之中工作,一旦環境改變即無以為適。
  5.永業化的傾向,固然是一種保障,卻也往往使得組織內的成員喪失了爭取更完美、更理想的奮鬥精神。
  6.陞遷和薪資給付,依照年資與地位,固然可以減少內部的競爭,卻也使得成員們祇注意保護既有的利益,而忽略了服務對象(Clientele)的利益。

  Weber科層體制的理想型固有其優異性,亦有其限制性。茲就兩者,分別討論:
  
  在優異性方面,可分為三大部分:
  1.為學術分析的奠基:從學術角度而言,科層體制的理想型提供了日後研究組織的架構。日後的組織研究,多數都祇是就其架構增減修飾,並未加以推翻。
  2.官僚化傾向的肯定:民主社會仍是少數秀異份子控制,尤以今日各國的統治型態為然。
  3.高度的實務可用性:綜觀任何社會的組織,皆無法擺脫法規、結構、層級節制及制度,官僚化的現象是無所不在。例如:利用上下組織體系的指揮系統,機關組織可達指臂運如,協調一致的完整性。又如,由於有一套法規制度,人員的工作行為皆有所遵循,不致各自為政,造成一盤散沙。
  
  在限制性方面,可分為四大部分:
  1.概念的模糊性:Weber的科層體制乃是普魯士的科層體制加以抽象而得,自合法理性出發,對科層體制從事一種功能性分析。因此,這種理論和實際現象有所不符合。例如,他認為合法理性若無法達到,則組織的最高效率亦無法達到。但是達成效率的因素,顯然絕非是單一的合法理性因素;況且合法理性是否真正存在,仍有待商榷。
  2.偏向靜態分析:Weber祇指出,在達成社會目標時的特徵及表現,至於目標如何被追求,及其與追求目標時的行為過程有何關聯,Weber則未提及。
  3.忽略環境因素:就內涵而言,對環境的改變,抱持不敏感的態度,甚至加以排拒。它過分重視功能,忽略了某些法規以外的行為。
  4.適用性不足:就適用性而言,Weber認為理想型的科層體制可以適用任何時空。但就「時空」而言,誠如雷格斯(F.Riggs)所說,它祇適用於解釋西方高度工業化的社會。對於傳統及過渡社會,甚至美國和臺灣並不適用。

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