高普考、特考獨厚外省人四十年？ 小心！你至今對「威權政府」的理解很可能都是錯的

問題一：下列哪一個最符合威權政府的一貫作為？

A.照顧百姓

B.徇私枉法

C.我不知道

昨天一位朋友轉貼了一張圖，內容是說高普考長期以來有著省籍配額的制度，而這個配額一直到1992年才廢除，裡面台籍配額非常的少、而外省比例非常的高，言下之意，當然是要說，這是一個國民黨政府獨厚外省人、打壓台灣人的鐵證、外省人有特權。在網路的快速傳播之下，這個問題幾乎成為外省人的原罪。

這個資訊當然是有問題的，但在說明哪裡有問題之前，我希望各位先想想前面的這個選擇題，先問問自己：「對威權政府的想像到底是什麼？」

有沒有人會選A？有的。這其實不用我多說，許多人都會懷念威權時代治安良好、經濟繁榮、民風純樸，而覺得現在的台灣過於自由、太多衝突。他們會懷念那些親民愛民、苦民所苦、處處與民眾站在一起的領袖人物。

那有沒有人選B？我想一定也有。以今天的眼光來看，威權時代的法治根本就是人治、威權時代的民主根本是橡皮圖章、威權時代的自由根本就是笑話。

而A和B兩種答案，當然是衝突的。於是選A的人就覺得選B的人是身在福中不知福、為反對而反對；選B的人就覺得選A的人是活在謊言之中。因此選B的人，又有一個名詞，叫做「覺醒」，意思是說，他們破除了長久以來的謊言，洞悉了真相，因此有絕對正當的理由出來大破大立，將未來導入正軌。

有沒有選C的？我想大概也有，但是可能會被大家笑，糊里糊塗不知道自己活在什麼世界。

我們可以回到「省籍配額」這個問題了。

首先，的確有這個規定，這個規定是在憲法85條以及考試法20條，根據這些規定，就得到了在網路上流傳甚廣的「高普考各省區定額數」，以1991年的資料來看，當年總定額數599人，台灣省籍的定額只有21人，其他578人都是外省人加華僑。

578人，哇GY郎，還諧音，這下抓到了吧！這還不算獨厚？還不算偏袒？台灣省籍的21個，還是慢慢加上去的，一開始更只有8個！

一個外省人的外來政權，在公務人員的任用考試肯定偏袒外省人，這還用說嗎？

先別激動，因為這個說法，並不符合事實。

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問題二：如何平息三胞胎兄弟搶玩具的問題？

A.給三人中表現好的買玩具

B.三人各買自己看上的玩具

C.三人買完全一模一樣的玩具

省籍配額的意思，就是每個省籍依照人口比例錄取一個定額。

許多人並不知道，其實「外省」是一個很不適當的名詞，事實上外省人並不會稱自己為「外省人」。他們會自稱「山東人」、「雲南人」、「湖南人」、「四川人」、「浙江人」、「上海人」、「天津人」......，就是不會叫自己「外省人」。甚至，對於四川人來說，所有不是四川人的，全都是外省人。

不同省份的人，彼此間的語言也不甚相通。許多人質疑國語運動是外省人打壓本土台灣文化，這個質疑是有待商榷的，因為很明顯的，四川人、雲南人、上海人也並不說國語，他們的小孩也不是以國語為母語。如果國語運動對台語是打壓，對四川話、雲南話、上海話更是打壓，事實也證明，各種外省話在台灣被消滅得更徹底。

我在東南亞旅行時，看過當地華人的墓地，福建人有福建墓園、雲南人有雲南墓園、廣東人有廣東墓園，老一輩的省籍情結，就是那麼根深蒂固，甚至超越國家觀念......，不，應該說，省籍情結根本就已經是一種準國家觀念。

在這樣的情況之下，硬要把不同省籍的人湊成一個國家，要如何能讓大家心服口服？唯一的和平解決之道，就是「公平」，大家依照各自省籍的人口數為比例錄取公務員，避免誰當政，就偏心自己省籍的人；避免文化差異，造成有些省份永遠無法考上公職。
這就是「省籍配額」的由來。

換句話說，這不但不是什麼種族蛤蜊、種族起司的制度，反而是一種維持公平的作法。
由於中華民國全境的各省籍人口比例和侷限在台澎金馬的比例並不一致，這個配額從1950年後才開始就已經實施不下去了，只能使用某些修正的方式來突破原本的設定，最後在結果上，使得台籍的錄取人數大幅增加；外省籍錄取人數，則在改制前就已經大幅下降。外省籍錄取人數的圖形，基本上就像是一個大大的L，在1962年時，這個L就已觸底。

高普考錄取者之外省籍比例

即便如改制前的1951年，當年全國高考台籍的配額為9人，及格分數為50分，及格但落在配額以外的有49人，當年政府的作法也是直接將此49人全數錄取至台灣省高考；但同樣是配額外，江蘇的14人、浙江的10人、福建的18人，就沒有此項優惠。

再如改制後的1978年，實際錄取台灣省606人、外省172人。當年台灣省籍的錄取定額是15人，但實際上是直接加40倍錄取，也就是只要及格就全部錄取。由於考試及格才會錄取，且如果某省籍無人錄取，最多把及格分數降低來錄取一人。即使是這樣，台灣省籍以外，也只錄取了172人。倍數修正後，真正錄取的人數幾乎已經看不出來原始的「省籍配額」的痕跡。

省籍配額制的母法規定在1992、1994年後才陸續廢除，但這個制度本身，則早在三十年前就被架空。

簡單的說：

第一、無論原始的配額公不公平，你的威權政府都沒有照著原始配額走。

第二、在高普考這個正規的公務人員錄取管道上，實際上維持了台灣籍的錄取佔比大致上等於其實際人口佔比，換句話說就是台灣籍的錄取人數所佔比例約八成上下，一度還高達九成，而且穩定地持續了三十年。

這說穿了還是配額制的精神，而且是以台籍為主幹的配額制。

在前述的問題二中，你的威權政府給的答案是C，就是要完全齊頭式平等。

有正規的管道，當然也有非正規的管道。

我們再來看看另一個例子：「退除役軍人轉任公務人員特考」。

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問題三：如何與帶著小弟又帶槍的對手談判？

A.跟他講道理

B.兇他讓他怕

C.自己也僱用小弟、帶上武器跟他拼場

D.僱用他的小弟當自己的小弟

高普考是台灣服公職的通常管道，但其實仍然存在著非常規的錄取管道，就是「特考」。特考的種類包羅萬象，其中在省籍情結問題中最常受批評的，就是退除役軍人轉任公務人員的特考。

從錄取的人數上來看，1950到1991年由高普考取得公務員資格的，有80407人；而同樣一個時間區間中，由退除役軍人轉任公務員特考取得公務員資格的，卻高達67365人，而且錄取率44.15%，遠高於高普考的7%左右（1950-2000平均）。而且最重要的，由於此時外省族群在退除役人數中印象上應該是佔有極大多數，則這67365人中，絕大部分應為外省籍，許多人因此認為，這明顯是一個專為外省籍人士而設的取得公務員資格的管道。

這裡要引用駱明慶的研究。大致摘錄一下結論，就是並沒有直接的資料可以顯示退除役軍人轉任公務員的詳細省籍分佈，但從其他資料可間接推論出通過此特考轉任公務員者，「的確有很大一部份是外省籍」。

但這樣就更弔詭了，因為既然特考持續地在公務員中灌入了大量的外省籍人士，但這個數字並沒有反映在整體公務員中外省籍的世代比例上，因為在公務員群體的各個世代中，外省人所佔的比例，一直以來都大致相應等於各該年度高普考錄取者中外省人所佔的比例。

高普考錄取與戶口普查公務員的外省籍比例

這個詭異現象之所以會出現，是因為還有「錄取年齡」與「錄取不等於任用」這兩個因素。

「年齡」的因素是說，由於特考轉任公務員的那群人是「退除役」軍人，換言之，都是有點年紀的人，和高普考錄取的主要是年輕人並不一樣。這些年紀較大的轉任者，也會在短得多的時間內就卸下公務人員身分。根據研究，即使你認為這是個偏袒外省人的制度，這個制度受惠者，也與高普考在台灣開辦後幾年內，外省人錄取佔多數的那幾年所錄取的外省人，大致上落在相同的世代，也就是出生大約在1925-1936的世代，也因此才會出現前面所述的現象。

此外，早期（1950-1961）外省人錄取佔多數的高普考試中，其實並非如同大家以為的錄取=資格=任用。當時由於還存有反攻大陸的思維，因此嚴格實施人事凍結，各機關皆以來台員額為限，因此即使錄取，實際上並不佔缺任用，而是僅僅取得任用資格。同時期的公務員考試中，只有僅限台籍人士報考的台灣省公務人員高等考試才是錄取=資格=任用。這個全國高普考錄取不等於任用的問題，一直到1957年開始才漸次獲得解決，同前所述，此時外省錄取人數已大幅降低、台灣省籍人士已大幅提高。

所以特殊管道的外省人比例雖高，但卻不足以扭轉，在流量上，以台籍佔大多數的省籍配額大方向。

簡單來說，如果我們只看結果，而不去管其中複雜的過程，基本上這個政府就在幹兩件事：

一、利用通常管道將整個公務機關的主力換成台灣人

二、利用特殊管道將軍方內部佔大多數的外省人拉出來（灌入以台灣人為主力的公務機關）

第一個可以理解，基本上就是以台灣為主體的省籍配額制，這保證了在以台灣人為大多數地方，讓台灣人也在公部門中佔大多數的穩定局面。

但為什麼要做第二件事？

李登輝前總統在他《餘生》這本書的自序中，認為自己「在總統任內推動第一次民主改革、瓦解獨裁體制、樹立民主社會」，但同一本書中，他也提到「當時的我並沒有任何權力，不論是總統府的官員和情報機關、還是行政委員和軍隊，都是如此」，這兩者一相對照，其實是很矛盾的記述。

因為無論他回想當時舊勢力有多麽強大、郝柏村多麽跋扈、宋美齡如何施壓、國民黨內部如何醞釀政變、如何指著他痛罵，但很奇怪，軍方沒有行動、軍頭他一句「總統有任命權」說換就換掉了、說是擔心的政變卻沒有看到任何實際上的動作，一堆黨內人士指著他痛罵，但還是通過了他強推的總統直選修正案、選了他當總統。

要嘛李登輝有巧奪造化之工、鬼神不測之術，身負滿滿的硬去與運氣的主角威能；要嘛這是九十歲的歐吉桑生孩子，肯定是別人幹的。

這個別人是誰？

雖然戰時體制在1991年才名義上廢除，但整個戰爭體制往平時體制移動的過程，則在更早前就已啟動。你可以想像一下，如果公務員系統、軍方系統仍然滿滿的都是人口上居於少數的老一輩外省人，當年的李登輝是否有可能順利的接掌政權、結束動員戡亂體制？

事實上不只是前述的退除役軍人轉任公務員特考，從1968年開始，政府也實施了上校以上軍官轉任公務員的特考，在二十年間，將包括中將103人、少將277人、上校1102人，共1482人轉任文職。單從公務員的任用來看，這當然是一種不公平的作法；但如果你從整體的政策來看，政府是有計劃的鼓勵軍方系統的人，從軍士官、到高階將領，大量的往文官系統走。

於是，當蔣經國於1983年直接將政戰系統的王昇拔掉，羞辱性地派至離台灣最遠的友邦烏拉圭當大使。王昇、王昇派雖不情願，但也沒有力量做什麼實際的行動。

當李登輝以一句「總統有任命權」，把時任行政院長的郝杯杯說換掉就換掉。黨外人士「軍人干政」的批評喊得震天價響，但軍方還是沒有什麼大動作。若郝杯杯真如他們所講的那種軍頭、在軍中有滿滿的子弟兵，此事豈能善休？

在問題三中，你的威權政府給的答案是D：僱用他的小弟當自己的小弟。

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問題四：下列哪一種方法可有效地去除牛肉的腥味？

A.加薑、加料理酒

B.丟掉，改買更新鮮的牛肉

C.加入有腥味的魚，讓大家不能只怪牛肉

這是最後一段了。在這一段中，我想聊一下同樣被大家批鬥的「甲等特考」。並且回顧一下本文一開始所提出的問題：「下列哪一個最符合威權政府的一貫作為？」

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很多事情，你單看這一件事，會是一個感覺；你把另一件事和它擺在一起看，又會是另一種感覺。

甲等特考也一樣，看一件事最忌諱的就是凡事都只用今天的眼光去看。

為什麼會有甲等特考？甲等特考與高普考的關係，大致上就等於推薦甄試之於聯考。

大家都用考的，好像很公平沒錯，但也只是公平而已。在那個碩博士就像鑽石稀少一樣的年代裡，你要一個已經花十幾年拿博士的人，再花幾年準備高考、再爬十幾廿年到一定的位置，那對這個博士來說，乖乖地待在學術機構教學、做研究，可能才是最理性的選擇。長期下來，這些學有專精的人士，將永遠不可能進入政府貢獻所學。甲考就是針對上述問題所設計的制度。就如同聯考制度下也出現了許多遺憾一樣，推薦甄試就是為了彌補這些遺憾。這是從考生的角度。

從大學的角度看也一樣，考試雖公平，但往往也不能錄取到系所真正需要的學生。如果單單只有考試一種入學管道，要錄取到需用的人才，只能憑運氣。

當然，你完全可以批評甲等特考，但如果你的批評是要說「居然主要靠面試」、「居然主要靠審查論文」、「居然一錄取就簡任十職等」，那顯然並不瞭解這個制度。這個制度就是要彌補考試的不足、就是要延攬那些在公務體系外本來就混得很好的人，簡任十職等你覺得很高，但現實上可能還吸引不了真正的人才。

所以說，問題不在這裡。真正的問題，還是要回到歷史去看。

如前所述，政府從1962以後的公務員錄取，基本上有兩個大方向，其一是利用高普考這個正規管道，將公務人員的主幹逐漸換成台籍。作法跟原本的配額制一樣，就是直接讓錄取者的省籍分佈大致上等於總人口的省籍分佈，實際上則每年錄取八成上下的台籍人士，長久下來，就能漸漸達到換血目的。

其二是利用特考這個非正規管道，鼓勵軍方系統的人轉換跑道至文職。一來適度的導引戰時人力資源由戰時系統流出，二來不動聲色的削弱軍方將領的權力與人脈。依據我們前面的說明，這個非正規管道錄取的人數雖多，且主要是外省籍，但事實上並沒有扭轉其一中所述的、以台籍為主幹的換血大方向。

在這樣的態勢下，慢慢的，從中低階開始的公務人員就會以台籍為主（所以後來的立委吳淑珍才只能針對「高階」軍公教人員外省籍比例過高對行政院長提出質詢）。高階雖仍以外省籍為主，但換血也只是時間的問題。就算放著不管，時間也能解決一切。

但就在這個時候，政府突然加速了換血的動作。

蔣經國掌握權力之後，開始拔擢台籍人士任政務官。在蔣經國的內閣中，閣員中的6位、政務委員中的3位都是台籍，才入國民黨一年的李登輝更是從「農復會組長」直接拉到「行政院政務委員」，乃至台北市長、台灣省主席、副總統。

可以想見，蔣經國每拉拔一個外部新人，就等於排擠了一個體制內（也就是黨內）長期耕耘的舊人，而這些舊人，主要是外省籍。

可以想見，甲等特考每錄取一個外部新人，就等於排擠了一個體制內（也就是公部門）長期耕耘的舊人，而這些舊人，主要是本省籍。

有人會極力強調前半段，有人會大肆宣傳後半段。本文沒有顏色，就選擇把兩件事放在一起看。

放在一起看，答案就呼之欲出了。

為什麼後來甲等特考會成為大家口中外省權貴子女的特權管道？答案是：在外省人佔多數的高階官員中，把後門開給居少數的本省人；在本省人佔多數公務員中，把後門開給居少數的外省人。大家互有吃虧、互有便宜來維持平衡。

在問題四中，你的威權政府給的答案是C：加入有腥味的魚。

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讓我們回顧一下問題一。

問題一：下列哪一個最符合威權政府的一貫作為？

A.照顧百姓

B.徇私枉法

C.我不知道

本文至此，一共提出了四個問題，如果你在後三個問題都和威權政府的想法一致，但卻在第一個問題選A或是B、把這個威權政府想像成一個樂天的傻瓜或單純的壞蛋，本文就是專為你寫的。

從前面的說明，我們可以勾勒出這個威權政府的大致面貌，它看起來不太像是個樂天的傻瓜、也不像是個單純的壞蛋，它就是一個思考正常的人，非常非常的理性，非常非常靈活、非常非常實用主義的正常人。

說這個政府「理性」，並不是說這個政府所作所為都很「合理」，而是要說，這個政府總是用一種很強烈的工具性思維在處理事情，總是用最有效的手段來達到它的目的。就跟你在思考問題二到問題四的時候你腦袋的狀態一樣，除了問題與答案以外，沒有什麼手段上的限制、沒有什麼道德上的前提來干擾它選擇最有效的方法。

在這樣實用主義的思考框架下，該維持就維持、該改變就改變、該公事公辦就公事公辦、該放水就放水、該騙你就騙你、該搞你也不會手軟、該對你好也不會吝嗇，隨時因應情勢變化做出選擇，鞏固它的優勢。

如果你以為威權政府就是專幹壞事的政府，那你根本沒有真正搞懂它，你也不知道你在跟怎樣的東西作戰。只知道魚肉鄉民的地痞，連大甲都統治不了。

所以在這樣的威權統治時代，政府會鼓勵人民守秩序、顧和諧。政府會鼓勵你盡忠、盡孝，讓你「感性」地看待自己與這個社會的關係；講仁、講義，用教育在你的思考上加上一個又一個的道德前提。為什麼？不就是因為理性思考就是一個個體最強大的狀態？
這理性與感性的一來一往，就是一個讓集體力量極大化、讓個體力量極小化的體制框架，這是個能保證可調動資源極大化的體制，這是一種適合戰鬥的體制。

而法治國家的理想剛好顛倒，我們原則上希望集體的力量能被馴化，而個體的力量能夠儘可能地自由展開。所使用的方法，正是要在國家的運作上，加上許許多多的限制與前提。

這其中最重要的限制之一，就是明確性原則。明確性原則簡單的說來，就是要說政府的行為必須要可得預測，遇到怎樣的事政府會怎麼做必須要說清楚（而且是事先說清楚）。事先說、說清楚，有什麼招都先洩漏給人民了，國家的力量再強大，基本上就沒那麼可怕了。反過來說你就知道，威權政府那種靈活、無前提，有制度卻大開後門、有原則又總遇例外，正是它既強大、又可怕的原因。

問題一裡面，正確的選項應該是C：我不知道。

威權政府真正令人頭痛之處，不是在於它壞事幹盡，而是「你不知道它會怎麼做」，面對這樣的對手，落單的個人毫無勝算。

選A或B的人，本文必須提醒你要小心，一方面你可能並沒有真正的瞭解威權政府；另一方面，由於人與人的利益可能一致也可能衝突，而政府唯一能做的，又只能是將資源從某個地方、搬到另一個地方，在此前提下，做一件好事其實就等於排擠其他的好事，做一件壞事，其實也必定也有許多人拍手叫好，做好事、做壞事，真的不適合拿來作為政府進步與否的標準。

威權政府的本體，不是什麼邪惡，而是一種完全理性，此一時、彼一時的靈活思維。

怕就是怕，我們一方面口口聲聲要消滅威權，另一方面又要求或放任政府繼續使用「最有效」的方式來解決問題。

小智為什麼不進化皮卡丘？

因為進化成力量更強的型態，主人等級不夠，寶可夢會不甩你。

國家也一樣。