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拜登新局與美中台的戰略轉向
2021/02/16 14:29
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1月20日拜登正式就任美國新總統,他一口氣就簽署了10幾項行政命令,許多都是揪偏川普的政策,重點聚焦在「新冠疫情、氣候變化,種族平等,重建經濟」等四大議題。但是,作為依靠美國保護傘維護安全的台灣,大家還是把焦點集中在拜登的美中台政策,他是否會有重大變化,也或者會「川規拜隨」,大家都在拭目以待。
 
當然,看問題總不能都等待事情發生以後再來判斷,所以在拜登就任之前,他的人事布局,就已經顯露出他可能的風向,其中最重要的兩個人物,當然是國務卿布林肯的任用,以及新設置的「白宮印太事務協調官」坎貝爾的任命(Kurt Cambell)。
 
布林肯如何執行拜登外交政策
 
冷戰以後,美國的外交政策一直在單邊主義與多邊主義之間擺盪。傳統上共和黨採取單邊主義的傾向比較多,例如小布希和川普總統。民主黨則傾向多邊主義,例如柯林頓和歐巴馬總統。拜登也被認為是一個比較傾向多邊主義的總統。所以他任命布林肯為國務卿,顯然除了藉助布林肯的外交協調能力之外,也因為布林肯比較能執行他的多邊主義政策之故。

在美國政治圈中,布林肯被許多人稱為外交政策上的「中間派」,例如,他既對美軍在海外的軍事行動持謹慎立場,又多次支持一些被進步派人士稱為「干涉主義」的海外軍事行動;再如,雖然布林肯承認多邊國際組織的不足,但又認為美國發揮自身效力的最佳途徑,就是藉助這些多邊組織,而退出則意味著放棄自己的影響力,「很可能會出現更大的問題」。

這種主張藉著多邊組織處理國際問題的觀點,其實跟拜登的想法是不謀而合。拜登就主張,美國外交應回歸多邊主義的政策,他上任後將以恢復美國與盟友的關係,增強盟友對美國的信賴為首要事項,並重返在川普時期退出的多邊協議和組織,比如巴黎氣候協議、世界衛生組織,以及在政治上更為困難的伊朗核協議。

雖然如此,但是布林肯對待中國大陸的政策,顯然也不會手軟。

布林肯提倡與中國在氣候變化等議題上合作,但也視中國為競爭者,對其擴張野心、在新疆、香港等問題上主張應有清醒認識,他重視與盟友的合作和美國價值觀的彰顯。
 
中間派的外交理念、重視人權
 
布林肯2020年9月在CBS的訪談上就曾表示,中國是對美國構成「最大的挑戰」。他說:「我們都認識到,中國對我們構成了越來越大的挑戰,可以說是我們在經濟上、技術上、軍事上,甚至外交上所面臨的來自另一個國家的最大挑戰。」

而在如何應對中國這個挑戰的問題上,布林肯的主張也體現出他一貫堅持的外交理念的核心--加強盟友關係,重塑美國的國際領導力,重視民主和人權的推動等。
   
美國之音就整理了布林肯可能對付中國的手段,有以下幾個重點:
   
首先,布林肯認為應對中國的關鍵在於加強美國自身的盟友關係,借助盟友共同對中國施壓。布林肯2020年7月在哈德遜研究所的講話中提到,中國一直以來將美國所擁有的聯盟視為美國的核心力量來源,而這「正是中國不曾享有的」。他批評川普的政策削弱了美國的聯盟,尤其是在亞洲,這「正中中國下懷」。
   
布林肯對多邊合作的重視,意味著他或許會花更多精力來加強美國​​與印度,以及整個印太地區的關係,並且努力加深與非洲各國的接觸--中國正試圖在這些地區增加影響力。而且布林肯還會像他曾表述的那樣,將歐洲視為美國在應對挑戰時的合作夥伴的「第一選擇,而非最後選擇」。
   
其次,在應對中國的問題上,布林肯還主張借助國際組織施展美國的影響力,並提升在國際組織中的領導地位。他指出,中國一直試圖在國際組織中提升自己的領導力以搶佔美國的利益,而川普政府放棄在這些組織中的領導地位,為中國提供了可乘之機。
   
第三、在經貿和科技競爭問題上,布林肯認為川普政府與中國簽訂的第一階段貿易協定是「一場慘敗」,未能解決兩國經貿關係中的系統性問題,拜登政府將會更重視中國利用科技加強政府管控的問題,更致力於打擊中國的網路間諜及侵犯知識產權行為,並聯合盟友共同制定國際技術標準。他還曾力主拜登政府積極且連貫一致地執行美國的貿易法,在必要時動用關稅,並以整體戰略作為支撐,力圖行之有效而非「假裝強硬」。
   
第四,在維護香港人權議題上,布林肯強調將民主和人權擺在對中國政策的關鍵位置,並在這些問題上更有力地回擊北京。他認為,全世界目前正出現「民主的衰退」,而中國正試圖利用這一點。因此,美國在這個時候更需要擔當自由世界的領導角色。他說:「如果我們在國內復興我們的民主,在世界範圍內首先重振我們與民主國家的聯盟,這將為我們的行動奠定基礎。」
   
在北京強推香港《國安法》之後,布林肯曾誓言,拜登政府會對北京侵犯香港人權與自由的行為施加新的制裁。他警告說,如果不能挑戰中國在香港侵犯人權的行為,「讓中國收到了可以不受懲罰的信號」,那麼「中國可能認為自己可以對台灣採取同樣的做法」。
   
第五,在台灣問題上,布林肯曾表示,拜登政府會「通過曝光北京試圖干預的努力」,加強對台灣民主的防禦。2020年8月,布林肯在推特上鼓勵美國和台灣之間加強經濟關係,稱這將「支持我們共同的民主價值觀和我們對地區和平與穩定的共同承諾」。早在2015年蔡英文作為民進黨總統候選人訪問美國時,布林肯就在美國國務院會見了她,並安排她造訪白宮,這是首次台灣總統候選人進入美國國務院總部和白宮。
   
不過,布林肯認為,在川普政府之前,美中對台灣問題的應對是「穩定的來源」,屬於美中關係中的一個「成功的故事」,未來的美國政府應該「恢復這種平衡」。
 
坎貝爾在拜登政府中的可能作為
 
坎貝爾被拜登任命為「白宮印太事務協調官」,CSIS資深顧問,也是喬治城大學日本近現代外交政策主席格林(Michael J. Green)在《外交政策》上撰文,稱這是拜登政府對中國政策最大膽的一步。
   
格林指出,在美國大家越來越認為美國在亞洲正在輸給中國,儘管包括印度、日本和澳洲等其他國家樂意與美國站在一起。川普政府給拜登留下一個政策黑洞,因為川普以「自由開放的印太戰略」來對抗中國的「一帶一路」,但川普在對抗疫情上的失敗和煽動支持者攻擊國會,導致拜登還沒上任就有一堆麻煩事務要處理。
   
而拜登對坎貝爾的任命案,有三個方面將可以大大強化拜登政府在亞洲的地位:
   
第一點是,坎貝爾被認為是「建立盟邦對抗中國戰略」的最早設計師。在1990年代他還沒有什麼亞洲經驗的時候,就在美國國防部擔任資深亞洲官員,大力推動加強了美日聯盟,在歐巴馬時期擔任助理國務卿時,也是他大力主張「重返亞洲」的政策方向。儘管外界對重返亞洲有不同面向的批評,但政策核心依舊是拜登政府和國會兩黨的共識:美國需要加重面對中國。
   
第二點是,印太事務協調官這個職位是全新的。格林指出在2001年時,白宮負責歐洲事務的部門是亞洲的三倍大,到了2005年變得差不多,而在未來在拜登政府當中,很可能亞洲事務部門的規模要變成歐洲三倍大。格林也認為如果協調得宜,拜登有機會跟歐盟一同策畫對中國的戰略。
   
第三點是坎貝爾的任命是向國會致意,格林認為目前國會中的外交政策圈有共識需要強化盟友、保護關鍵技術,以及在人權跟民主方面施壓中國。格林還指出,像是共和黨著名前議員馬侃(John McCain)或其他共和黨議員,也會找坎貝爾尋求關於中國、台灣、日本或整個地區的意見。
 
美中台未來的戰略轉向
 
從布林肯和坎貝爾兩人的任命來看,未來美中台的戰略轉型應該會向以下兩個方面轉向:
   
第一,布林肯對中國人權議題的重視,以及坎貝爾的友台觀念,可以看出拜登新設設置「白宮印太協調官」的職位,主要還是要讓台灣放心。雖然,美國大選後許多人都認為蔡英文政府押錯寶,可能遭到拜登政府的報復,但是美台關係並非只是單純的一個總統的事務,而是有延續性的關係。所以,儘管蔡英文政府壓錯寶,反而是拜登政府該擔心台灣會離心離德,所以如何安台灣的心,應該也是拜登政府首要考慮的項目。
   
而坎貝爾熟悉台灣、也熟悉亞洲事務,曾在柯林頓政府時代擔任過國防部亞太副助理部長、歐巴馬政府時期擔任亞太助卿,他與蔡英文的交情可追溯到李登輝時期美日台三方的「明德小組」會議,蔡英文2016年當選後,坎貝爾也曾於當年4月訪台,也拜會過蔡英文,同時也與台灣高層以及台灣駐美代表蕭美琴等人都維持長期良好互動。
   
去年美國大選後,坎貝爾曾於12月8日透過視訊連線出席「2020年台美日三邊印太安全對話」並發表演講。坎貝爾直言,20幾年前美國了解亞太區域戰略重要性的人較少,但如今包括民主黨內熟稔亞洲議題的陣容強大,不了解台灣重要性的時代已經過去,美國「重新定位」的過程已開始。
   
這一句「不了解台灣重要性的時代已經過去」,很顯然是說給台灣聽,讓台灣相信拜登上台以後,雖然不至於向川普對台政策那麼好,但也不會更壞,更不可能再出現「棄台論」的主張,台灣應該還是可以維持「極度親美」的政策。
   
第二,既然拜登政府將回歸傳統的聯盟政策,不管是否會延續歐巴馬的「重返亞洲」的取向,但是重視傳統第一島鏈的安全防禦,應該是不會改變。所以,台灣做為美國圍堵戰略中的一環,還是會重回地緣戰略上的重要性。
   
當然,拜登也許不會向川普一樣想要高度的「武裝台灣」,但是做為美國軍工企業最重要的銷售市場之一,拜登也不可能放棄對台軍售,因此,維持美台的軍事關係、軍事交流,甚至是武器的傾銷,這是美國不會改變的政策,也是台灣認為可以完全躲在美國「保護傘」之下的重要安全保障。所以台灣願意付出高價的「保護費」,這也是美台關係難以改變的宿命。
   
由此可知,台灣做為美中台戰略中的第三個小角色,不管誰擔任總統,誰都不會,也不敢放棄的政策選項。而台灣作為對抗中國的最前沿角色,除非兩岸統一,否則也不可能改變。
 
(本文刊登在祖國雜誌2021年2月號)
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