最近 在網路上 讀到一篇文章，是由 美國的美國國家安全委員會
（National Security Council, NSC）於 1953年 提出的對華
政策：《NSC 工作人員關於美國對福爾摩沙及中華民國政府目標與行
動方案的研究》(NSC Staff Study on United States Objec-
tives and Courses of Action With Respect to Formosa
and the Chinese National Government)。原文網址 如下：
https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1952-54v14p1/d150

　　我用 Gemini 翻譯成 中文，列在後面 與網友分享。

NSC 工作人員關於美國對福爾摩沙及中華民國政府目標與行動方案的研究

**政治分析**

### 導言

1. 美國在遠東面臨的核心問題是，一個與蘇聯緊密結盟並受其支持、作為蘇聯有效政策工具的具侵略性和活力的政權，在中國建立控制所構成的對美國和自由世界安全的威脅。由於解決中國共產黨問題對於恢復亞洲安全至關重要，因此，美國對福爾摩沙（台灣）及中華民國政府的政策和行動方案必須以有助於解決此問題的方式制定。從政治角度來看，中華民國政府作為解決中國問題的工具，其作用是獨一無二的。這種獨特性在於它是中國的，因此為中國人民提供了一個政治上的替代方案，這是包括美國在內的任何外國勢力都無法提供的。

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### 中華民國政府作為一股政治力量

2. 美國與其他自由國家一樣，都致力於發展強大的非共產黨中國政治領導力量。美國的安全利益不僅受到中國大陸敵對軍事力量的威脅，也受到敵對且具活力的政治力量的威脅。正如共產黨政權的侵略性威脅絕不僅限於軍事力量，單憑軍事力量也無法成功地與之抗衡。美國也不應僅僅依賴於發展非中國的政治反制力量。因為最終，中國共產黨政治力量的根源必須由中國人自己來攻擊，因此，扶植和支持非共產黨中國政治運動至關重要。這是防止北京政權壟斷中國民族主義巨大力量，從而將中國人民轉變為自由世界敵人的最有效方式，也是為中國人提供共產主義統治的積極替代方案的唯一途徑。因此，美國對中華民國政府的興趣不僅限於福爾摩沙的戰略重要性及其武裝部隊的潛在用途，還延伸至其作為與共產主義世界（尤其是中國部分）持續政治鬥爭中不可或缺的武器的重要性。

3. 擁有穩固的實體基地、完善的組織以及顯著且緩慢增長的追隨者，中華民國政府及其下屬的省級和地方組織，代表著目前唯一有效的非共產黨中國政治力量。它的存在，以及過去三年來展現出的進步能力，比它存在的許多缺陷更具意義。

4. 雖然中華民國政府目前是唯一能夠作為對抗共產主義政治鬥爭中不可或缺武器的中國政治力量，並因此值得我們給予主要支持，但不能假定它將永遠是唯一（甚至是最適）這類型的中國力量。在中國大陸尚未發展出比目前更積極和有組織的（儘管是秘密的）政治反對力量之前，推翻北京政權對中國人民而言幾乎不可能成為一個可行的提議。此外，鑑於大陸政權與中華民國政府之間軍事實力懸殊，難以想像任何針對北京政權的成功行動，若無其內部重要人員的倒戈。目前尚無法確定大陸地下政治領導層和潛在的共產黨叛逃者將在多大程度上支持目前在福爾摩沙的中華民國政府。無論如何，沒有他們的合作，政府不太可能成功奪回大陸的控制權。在這種情況下，美國若不可撤銷地承諾這一目標，將為時過早。

5. 然而，在此期間，中華民國政府仍然是我們能夠支持的唯一有效的中國政治力量，它的存在，特別是如果其政治吸引力和軍事能力繼續增強，在與共產黨的政治鬥爭中足以證明援助它的合理性，儘管其在大陸的未來存在不確定性。

6. 然而，在向中華民國政府提供軍事和經濟援助時，美國面臨一個政治困境，只要需要繼續這種援助，這個困境就無法完全解決，但可以得到緩解。這個困境是在確保援助用於符合美國目標的方式（這需要對中國政府的重要部門進行一定程度的監督和控制）的同時，最大限度地維護中國的獨立性和自力更生。儘管這個困境無法完全解決，但它不應被忽視，因為處理它的方式將顯著影響我們與中國政府的關係以及該政府在中國人民和全世界眼中的地位。

7. 中國政府需要並歡迎美國的援助，而且在很大程度上也歡迎美國的建議，但它只是為了獲得援助而容忍美國機構的控制和監督。依賴外國勢力的軍事和經濟援助對任何民族來說都是最難以接受的，尤其是對幾個世紀以來一直認為自己是優越民族的中國人而言。這種依賴狀況不可避免地會產生對援助者的怨恨。這種依賴性表現得越明顯，潛在的怨恨反應就越大，而這種反應會以不利於美中關係的方式表現出來。因此，中國人對任何高層提出的建議或提議都特別敏感，尤其是當這些建議或提議公開時。

8. 長期依賴援助計畫所引起的另一個不幸的心理反應是，受援方越來越傾向於將困難局勢的責任（尤其是指責）轉嫁給援助方。這種傾向在中華民國政府方面已經顯現，它損害了政府的自信心和自力更生能力。在這樣做的程度上，該政府被削弱，並且在與共產主義的鬥爭中對中國人民和自由世界的價值降低。從這個角度來看，中國為實現更大的自力更生所做的努力不僅對美國納稅人有利，而且對整個自由世界也有利。

9. 與中華民國政府對美國的依賴問題相關的另一個重要政治考量，是對前者聲望的影響，以及因此對其政治吸引力的影響。將福爾摩沙（台灣）視為美國基地的概念對中國人民沒有任何政治吸引力，儘管該基地對於遏制共產黨侵略的浪潮可能是必要的；但將福爾摩沙視為一個獨立自主的中國政府所在地，則可以發揮強大的政治吸引力。此外，中華民國政府在福爾摩沙的聲望在許多自由世界國家眼中受到損害，因為他們認為其無能且無法處理自己的事務。因此，任何能展現中華民國政府治理自身事務能力進展的行動，都傾向於提升其在世界眼中的聲望及其對中國人民的政治吸引力。

10. 儘管中華民國政府的政治領導力主要取決於自身的努力，而其在這方面的成就將是決定其在大陸未來角色的主要因素，但美國有能力在政治領域向該政府提供指導和協助，以增強其信心並提升其聲望和政治吸引力。然而，重要的是要認識到美國在推動政治改革方面的作用是有限的。

11. 這些考量是相關的：(1) 無論現任領導層的優點如何，至少在短期內沒有實際的替代方案，因此政治改革項目必須相應規劃；(2) 提出一個全面的政治改革方案會引起領導層的嚴重懷疑，並且沒有明顯和大規模的美國干預就無法實施；這種干預可能會使福爾摩沙看起來像美國殖民地，而不是一個復興的中國政府所在地，從而抵消任何改革所可能帶來的優勢。

12. 政治改革，如同軍事和經濟改革一樣，可以以實證為基礎進行，涉及根據對解決問題對於提高政府效率和其對中國人民的政治吸引力的重要性分析，仔細選擇個別問題。以中國自身利益為出發點來提出改革項目，很可能比透過威脅削減我們的援助計畫來實現這一目標（如果我們的建議不被採納的話）更能獲得領導層的合作，儘管美國透過這些計畫所獲得的政治影響力不應被忽視。然而，任何認為中國政府會因為美國的壓力而同意任何美國提出的要求，尤其是在政治領域，即使援助大幅擴大，這種假設也是沒有根據的。

13. 中華民國政府現任領導層主要由在1920年代成功領導中國革命的人士及其政治後裔組成。為應對當今的政治挑戰，這些人中有許多仍在沿用昨日失敗的政治思想和政治實踐。政府一黨專政的性質助長了這種僵化的政治觀念。不幸的是，許多正在逐漸接替老一輩的年輕領導人也受制於相同的政治模式，他們為政府注入政治活力的能力與他們黨內的前輩相比，並沒有太大改善。然而，也有令人鼓舞的例外，而且情況已經緩慢改善，尤其是在過去兩年中。

14. 如果能在福爾摩沙（台灣）創造一個鼓勵而非扼殺新政治發展的環境，中華民國政府的政治吸引力將會增強，其處理大陸政治問題的能力也將會提升。因此，中國政府應採行允許反共、非國民黨政治團體擁有更大行動自由的政策。應鼓勵並促使香港及海外華人中此類團體的領導人前來福爾摩沙從事建設性的政治活動。如果採行這些政策，這些領導人可能會傾向於向國民政府提供支持與合作，作為實現更強大、更團結的中國反共力量的一種手段。

15. 另一方面，儘管應盡一切辦法阻止非國民黨的中國團體試圖顛覆中國政府，但也不應對這些團體施加過度壓力，要求他們歸附中國政府，因為在某些情況下，他們可能比與中華民國政府結盟更容易與大陸的反共反對團體保持聯繫。因此，美國允許其官員酌情與這些個人和團體保持謹慎接觸，並且在出現潛在有效反共活動的可能性時鼓勵他們，似乎是有利的。

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### 中華民國政府的外交關係

16. 福爾摩沙不僅對美國的離岸防禦至關重要，對其他太平洋國家，特別是日本、菲律賓和香港的安全也同樣重要。因此，它掌握在友好國家手中符合這些國家的利益。預計一些承認中華民國政府的太平洋國家，例如菲律賓、日本和泰國，將繼續公開支持美國不讓福爾摩沙落入共產黨手中的政策，而其他國家，包括一些承認中國共產黨政權的國家，例如英國，將給予默許支持。

17. 儘管如此，目前看來，將福爾摩沙納入區域防禦安排並不實際，原因在於 (1) 一些太平洋國家不承認中華民國政府；(2) 即使是承認它的國家，例如澳洲和紐西蘭，也對其現有和潛在的效能存有嚴重疑慮；以及 (3) 鑒於中華民國政府對中國的最終目標，其他國家不願對其做出正式的軍事承諾。雖然遠東非共產黨國家之間協調的防禦安排具有優勢，特別是如果我們願意提供支持，而且這種安排很可能代表美國在該地區的最終目標，但在它成為實際的眼前目標之前，必須發生某些政治發展以改善遠東國家的關係。

18. 北京政權的姿態和行為對中華民國與其他國家的關係，可能比中華民國或美國的政策產生更具決定性的影響。儘管如此，中華民國政府和美國也能透過自身的政策影響這些關係。許多自由世界國家仍然不了解中華民國政府自大陸撤退後所發生的有益變化，以及福爾摩沙所取得的進步。其中最重要的進步在於財政誠信、更健全的預算實踐、任人唯親現象減少、更自由的自我批評、更多地方層級（包括台灣本地人）參與政府，以及旨在將一些國有企業歸還私人所有的土地改革，此外還有軍事建制潛力方面更切實的改善。綜合結果是士氣顯著提升，政府承擔責任的意願增強——換言之，「棋子情結」（pawn complex）的減弱，這種情結在1949年末至1951年中期表現得非常明顯。承認這些進步，再加上進一步進展的證據，特別是當這些進步是由中國而非美國的努力所促成時，將大大提升中華民國政府在其他非共產黨政府眼中的聲望，並對其與這些政府的關係產生有利影響。

19. 中華民國政府與擁有大量華人少數民族的遠東國家之間的關係，也可以透過中華民國政府和有關其他政府對這些少數民族問題採取更合作的方式來改善。這些國家華人少數民族的傳統地位因戰後兩件大事而發生巨大變化：(a) 大多數東南亞國家（菲律賓、印尼、緬甸、越南）出現獨立政府，以及 (b) 中國大陸被共產黨佔領。這兩項發展都大大增加了將華人少數民族更有效地融入其所在外國社會的緊迫性。

20. 雖然戰前西方殖民帝國可以容忍其亞洲殖民地內大量未被同化的華人少數民族，但如今在這些殖民地區掌權的小型且不穩定的亞洲政府卻無法容忍他們。此外，由於共產黨政權拉下了「竹幕」，華人少數民族本身首次在很大程度上與他們的祖國隔絕。與此同時，該政權正試圖將他們轉變為針對其所在國政府的「第五縱隊」。

21. 中華民國政府可以在海外華人社區中扮演有效的政治制衡角色，以抗衡中共的影響力，但如果它未能考慮到上述兩項發展所導致的華人少數民族地位的改變，它也可能造成相當大的傷害。因此，中華民國政府必須與有關其他政府密切合作才能發揮其作用。透過這種方式發揮作用，中華民國政府可以從這些重要的海外華人團體那裡獲得大量的政治和財政支持，同時減少共產黨利用海外華人進行顛覆活動的能力。因此，鼓勵中華民國政府對海外華人事務保持積極但謹慎的興趣，將有助於實現美國的目標。

22. 儘管蘇聯及其衛星國竭盡全力，中華民國政府仍然在所有中國派代表的聯合國機構中，保留其作為中國合法代表的席位，並持續獲得世界上大多數國家的承認。美國的堅定支持是這一成就的重要因素，其持續性至關重要。中華民國政府在聯合國機構中繼續擁有席位，不僅對於制衡共產黨在國際會議中影響力的增加是必要的，而且對於維護和提升中華民國政府在中國人民眼中的聲望也至關重要。

23. 在繼續支持中華民國政府在聯合國的席位時，應鼓勵該政府在力所能及的範圍內盡力履行其對聯合國的義務，並在一切機會下表達其對聯合國原則和目標以及國際合作優勢的真誠信念，從而與北京政權的敵對和不合作態度形成最大程度的有利對比。

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**軍事分析**

### 福爾摩沙的戰略重要性

24. 從地理上看，福爾摩沙和澎湖群島是我們離岸防禦陣地的一部分。將它們保留在友好的手中，對於在防禦這些陣地時進行空中和海軍作戰至關重要。僅僅對這些島嶼進行中立化並不能滿足美國的軍事戰略需求，因為這將：(1) 大幅改善中國共產黨的戰略地位，允許他們釋放一些防禦部隊以用於其他地區的建設；同時 (2) 大幅削弱我們在該地區的戰略地位，限制了在軍事局勢需要對中國大陸的中國共產黨發動攻擊時的行動自由。軍事發展在稍後可能需要美國或中華民國政府將這些島嶼用作對中國共產黨進行進攻行動的基地。基於這些原因，將福爾摩沙和澎湖群島納入美國遠東防禦陣地，採取一切必要措施阻止敵對勢力控制它們，即使冒著全面戰爭的巨大風險，也符合美國的利益。

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### 發展中華民國武裝部隊能力的重要性

25. 從軍事角度來看，發展中華民國武裝部隊能力有充分的理由。福爾摩沙的國軍是中國廣泛游擊作戰和可能入侵大陸的唯一可見的人力來源，如果諸如中共公開干預中南半島或朝鮮戰爭再次爆發等事態發展，使得美國有必要對中國採取大規模行動。國軍的最大可行發展將構成急需的一般軍事儲備，而在該地區，西方盟軍的人力目前遠不及共產黨軍隊。這種發展將促進國家安全委員會第162/1號文件的一項重要目標，即尋求發展本土地面部隊以應對局部侵略。一支規模約五十萬人的本土部隊，其維持成本僅為同等數量美國師的一小部分，並經過訓練和裝備以用於對抗中國共產黨佔領區的行動（特別是在考慮到美國運輸、補給和支援這些部隊的能力時），將對共產黨的安全構成威脅，並迫使共產黨部署相當規模的部隊來應對。這種部署將會犧牲中共在其他地區的能力，並成為其考慮未來亞洲可能侵略的一個因素。此外，中華民國部隊的發展代表著透過發展非共產主義亞洲國家的軍事實力來削弱中共在亞洲相對實力地位的合乎邏輯且必要的步驟，正如國家安全委員會第166號文件所設想的那樣。

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### 限制中華民國軍事潛力之最大限度發展

26. 任何在福爾摩沙發展大量軍事力量的計畫都存在著眾多且複雜的內在問題。這些問題涉及領導與指揮、部隊替換、軍援計畫（MDAP）優先順序、美國援助計畫（包括經濟和軍事）的規模、國軍官兵吸收訓練的能力以及訓練設施的物理限制。

27. 替換制度的需求是一個嚴重的問題，如果找不到充分的解決方案，將來會變得越來越嚴重。目前福爾摩沙可能有15萬符合體能要求的原中國大陸平民可以服役。單憑這點，招募來源仍然不足。從長遠來看，最合理的軍事人力來源是福爾摩沙的本地居民。如果能確保公平待遇，並且福爾摩沙人在軍官團中得到充分代表，福爾摩沙人民可能不會抵制徵兵，並能提供45萬至65萬名15至29歲的適齡男性。然而，有效且廣泛地利用福爾摩沙人力，特別是用於福爾摩沙以外的行動，只有在進一步消除對國民黨的本地反感之後才能確保。與此問題直接相關的是國民政府不願武裝大量福爾摩沙人，也不願給予他們在軍官團中平等機會。解決這個問題正在取得一些進展。它的最終解決方案最終與目前為改善國民黨政權與福爾摩沙人民關係而採取的步驟有關。

28. 美國軍事援助計畫的規模和範圍直接影響中華民國軍事發展的速度和程度。在1951-1953財政年度，美國為福爾摩沙的軍事發展撥款約3.829億美元。經濟援助計畫約2.84億美元。迄今為止，這些計畫已使一支重組後的21個師（每師約1萬人）的陸軍得以發展，其戰鬥效能估計約為40%（依美國標準），一支約40%效能的小型海軍，以及一支約35%效能的小型空軍。為1954財政年度提出的計畫應能實質性提高這些部隊的戰鬥力。如果在1955財政年度的撥款中提供約3億美元的計畫，將為一支約21個師的戰備部隊提供資金支持，並備有90天的彈藥和裝備儲備。這些資金還將用於完成一個空軍計畫，要求有8又2/3個聯隊的飛機，其中4又1/3個聯隊將配備噴射機，海軍在驅逐艦類別將得到實質性加強，使其具有更強的封鎖作戰能力。估計從1956財政年度開始，美國每年支持這些部隊的費用（不包括經濟援助）約為1.4億美元（包括3000萬美元的通用物資）。

29. 福爾摩沙目前在優先順序上排在朝鮮、中南半島和D日北約部隊之後。假設朝鮮停戰或政治解決持續下去，福爾摩沙透過1955財年建議計畫所提供的建設，很可能在1956年春季的最初估計達成時間之前便已實現。完成此計畫後，中華民國政府應擁有一支約35萬人的陸軍，能夠進行有限的攻勢作戰，並擁有90天的彈藥儲備；一支能夠進行有限海岸巡邏、反艦和突擊隊作戰的小型海軍；以及一支旨在提供有限防空、部隊支援和阻絕能力的空軍。這些部隊若無美國空軍、海軍和後勤支援，將無法成功防衛福爾摩沙或對中國大陸發起大規模兩棲作戰。然而，這些部隊將能夠利用自身力量，對共產黨佔領區進行旅級規模的持續兩棲作戰，並對共產黨海上貿易進行襲擊。理論上，這些部隊將配備完善，準備好進行可能兩個師規模的無阻礙兩棲作戰。但實際上，後勤不足將使這些能力降低到旅級作戰。如果美國承諾以目前在朝鮮水域的登陸艇支援登陸作戰，並在必要時提供補給，同時提供充足的空中和海軍支援，那麼一次可能可以動用多達3個師，每個師約1.2萬人。從其他地區調入的額外運輸能力將進一步提高其能力。如果朝鮮或中南戰爭擴大超出目前範圍，這種作戰可能會有益。預計這些部隊在用於中國大陸時將發揮最佳效用，因為國民黨強烈渴望返回大陸，這將增強他們的努力。

30. 中國士兵、水手或飛行員吸收現代技術訓練的速度，也一直是限制國軍軍事潛力發展的一個因素。在海軍方面尤其如此，MDAP物資的總體流動速度足以充分利用中國海軍接收、識別、分配和利用這些物資的能力。目前，美國海軍教官正著重於航行中和學校式的訓練。在空軍方面，國內和在職訓練計畫在提高技術人員和機組人員的總體熟練程度方面相當成功。從活塞式戰鬥機到噴氣式戰鬥機的過渡正在有條不紊地進行。在陸軍方面，持續且不斷地改進，但在軍官和重要士官的專業能力方面仍存在一些不足。將目前由高級軍官掌握的部分集中控制權下放給下級軍官，將會實質性地改善這種情況。過去一年中，野戰砲兵方面取得了非常顯著的進步。聯合勤務部隊的任務是為武裝部隊提供後勤支援，由於技術訓練過程緩慢，其能力仍然有限（目前按美國標準約為20%的效能）。他們維持作戰行動的能力非常有限，儘管美國努力進行訓練，但在未來一段時間內可能仍將如此。

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### 福爾摩沙現有脆弱性

31. 今年噴射機的到來，提升了國民黨空軍防衛福爾摩沙的能力。然而，美國的空中支援仍是確保福爾摩沙抵禦大規模共產黨攻擊所必需的。目前，沒有美國噴射戰鬥機駐紮在福爾摩沙以執行我們已宣布的防禦意圖。此外，中華民國的防空單位目前能力非常有限，儘管最近加快交付防空物資的措施應能改善情況。如果共產黨噴射機持續空襲，目前在朝鮮或日本水域的航空母艦可能必須緊急調往福爾摩沙。因此，似乎有必要保留在需要時開發福爾摩沙設施供美軍使用的權利。這些設施包括但不限於油料儲存和備件供應站，供未來可能參與島嶼防禦的美國空軍和海軍部隊使用。

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### 協調軍事規劃

32. 福爾摩沙軍事潛力日益增強，引發了如何在這場遠東政治和軍事鬥爭中適當利用這些潛力的問題。直到最近，美國尚未從中華民國政府那裡獲得保證，這些部隊不會以不利於美國最佳利益的方式使用。儘管蔣中正已同意與美國協商所有大規模對共產黨作戰計畫，但將來美國可能希望採取的行動中如何使用這些部隊這一更大的問題仍未解決。

33. 在不輕視從蔣中正那裡獲得任何軍事承諾的困難的前提下，顯然美國應尋求確保國民黨最大限度地配合推動美國在遠東的整體軍事戰略。

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### 擬議軍事計畫的後果與反應

34. **當前中國共產黨的反應：** 中國共產黨透過其在福爾摩沙及其他地區的情報活動，肯定已經意識到美國對中華民國國民黨軍事援助的大致範圍。他們尚未表現出對此建設的嚴重關切，但他們已逐漸加強在華東沿海地區的防禦。沿海地區正在修建防禦工事，關鍵中心周圍正在安裝防空火砲，近期從朝鮮調入華東的久經戰陣部隊，至少攜帶了一些現代重型武器，已提高了沿海地區部隊的素質。

35. 中國共產黨可能之反應

中國共產黨無疑已透過其在福爾摩沙及其他地區的情報活動，掌握美國對中華民國國軍軍事援助的總體範圍。他們尚未表現出對此建設的嚴重關切，但已逐步加強其在華東沿海地區的防禦。沿海防禦設施正在修建，關鍵中心周圍安裝了防空火砲，近期從朝鮮調入華東的久經戰陣部隊，至少攜帶了一些現代重型武器，已提高了沿海地區部隊的素質。

36. 大規模國軍突襲可能帶來的政治影響將引起北京當局一定程度的擔憂

儘管目前根據零星的證據估計，大陸游擊隊兵力約為5萬或更少，但無疑在直接受威脅的華南和華東地區存在著巨大的潛在不安。如果未來兩年內共產黨內部穩定性惡化（目前估計不太可能），國軍成功的行動，即使是暫時佔領，也可能引發一波叛逃潮，至少在直接受影響的地區如此。此外，中華民國國軍在福爾摩沙仍保有足夠力量，能在大陸建立臨時據點的事實，將駁斥北京當局關於「國民黨殘餘勢力」軟弱無力的宣傳，並可能加強整個中國大陸對該政權的消極抵抗。

37. 因此，隨著國軍實力的增強，共產黨可能也會加強在華東沿海的防禦措施，包括增派部隊

除非國軍的突襲確實引發了大量的叛逃，否則重新部署是否會影響共產黨在朝鮮或中南半島邊境等其他關鍵地區的兵力，令人懷疑，因為中國中部有大量部隊可以調往沿海地區。這些措施將會增加中國共產黨經濟的壓力，但在這方面並非主要問題。為應對來自福爾摩沙的空中威脅，中國共產黨可能會在上海和廣州之間的地區部署更多的米格-15戰機、圖-2活塞式輕型轟炸機，或許還有伊爾-28輕型噴射轟炸機。充足的空中增援，包括伊爾-28，幾乎肯定會隨時可用，而不會削弱目前在東北和朝鮮的力量。

38. 美國援助印象之影響

中國共產黨可能根據美國過去和目前的官方聲明以及在福爾摩沙的活動，認為美國正試圖在福爾摩沙發展部隊和基地，以準備未來美軍與國軍對大陸的聯合行動。然而，他們目前的活動並未表明他們認為此類行動是迫在眉睫的威脅，他們未來的反應可能取決於對福爾摩沙及其周邊地區部隊能力的評估，而這種評估可能相當實際。如果由於美國在福爾摩沙境內或附近基地大量增強海空軍力量，以及其他跡象，使中國共產黨確信美國已準備好直接以這些海空軍力量支援國軍入侵大陸，中國共產黨幾乎肯定會進行其地面和空中部隊的大規模重新部署，以應對這一威脅。這種重新部署可能不會導致朝鮮駐軍數量減少。然而，如果這種情況恰逢朝鮮需要大量增援時，可能會對現有的受過訓練的軍事人力和運輸系統造成嚴重壓力。

39. 總結

在沒有大規模叛逃或對美國即將提供空海軍支援的信念的情況下，實施加強中華民國軍事能力的計畫，不會迫使中國共產黨實質性削弱其在朝鮮的軍事力量，而且單憑此舉，可能也不會促使中國共產黨尋求與美國解決朝鮮或其他問題。然而，在福爾摩沙發展一支35萬人的受訓部隊，加上國軍空軍和海軍能力的增強，將對華東地區構成威脅，中國共產黨必須透過在該地區投入強大的地面和空中力量來應對。北京當局對當前和未來軍事行動的算計，將因此受到沿其受威脅海岸線維持這種防禦性軍事姿態的必要性所影響。

40. 蘇聯反應

美國迄今對福爾摩沙國軍的援助並未引起蘇聯的重要反應，儘管對潛在威脅的考量很可能是影響蘇聯對中國共產黨空軍、地面部隊和海軍提供物資和顧問援助程度的一個因素。蘇聯無疑將密切關注福爾摩沙的發展，特別是美國打算為國軍攻擊大陸提供空海軍支援的跡象。蘇聯可能會試圖向中國共產黨提供必要的軍事物資以應對此類聯合行動。

41. 非共產黨反應

非共產國家對美國發展國民黨軍事能力的努力普遍持負面反應。西歐國家對任何可能導致遠東戰事擴大或美國資源轉向亞洲的美國政策都非常敏感。在西歐、中東、南亞和東南亞普遍存在一種觀點，認為蔣中正及其政府是過去的遺物，如果他們試圖返回大陸，很少有大陸中國人會願意支持他們。重要的東南亞輿論除了認為蔣中正在大陸沒有未來之外，還擔心國民黨的行動可能演變成遠東的全面戰爭，並可能波及東南亞。日本雖然希望將中國共產黨與蘇聯分離，或以其他方式削弱遠東共產主義的力量，但一直擔心美國對國民黨的支持會導致美國用於保衛日本的力量嚴重減少。如果國民黨政府能透過有效治理福爾摩沙來提升聲望，如果共產黨堅持拒絕在朝鮮達成和解或擴大其軍事壓力，以及如果非共產黨政府開始相信蔣中正的部隊僅憑其作為福爾摩沙的威脅存在就能發揮寶貴作用，這些不同的態度可能會發生改變。

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**經濟分析**

### 現況

42. 福爾摩沙在1949年人口超過700萬，由於自然增長以及中華民國政府、武裝部隊、眷屬和其他來自中國的難民的抵達，人口已增加到約920萬。

43. 福爾摩沙的經濟遭受戰爭破壞和傳統貿易模式中斷的嚴重影響；然而，如果不是因為中華民國政府及其武裝部隊的負擔，其豐富的資源與近期經濟復甦努力的活力結合，至今本應足以使該島自給自足並相對繁榮。這兩百萬中國大陸人口的引入，以及維持五十萬兵力的必要性，嚴重耗費福爾摩沙的國內和外匯資源，並週期性地威脅到危險的通貨膨脹。僅在1950年，零售物價上漲了58%，從1949年中期到1951年底，批發物價上漲了400%，導致農作物囤積、投資投機而非生產、以及政府稅收和預算程序混亂。目前軍費佔國家預算的80%，約佔國家、省、地方綜合預算的50%。只要必須承擔目前的軍事負擔，福爾摩沙經濟顯然在未來三到四年內無法在沒有外部援助的情況下維持。雖然目前的援助規劃基於經濟援助（與軍事援助不同）逐步遞減的概念，但如果軍事活動大幅增加，福爾摩沙經濟的自給自足可能成為一個更遙遠的目標。

44. 美國對福爾摩沙的經濟援助計畫（包括通用物資）在1951財政年度總計9800萬美元，1952財政年度為8150萬美元，1953財政年度為1.055億美元。經濟援助計畫的目標是：(a) 維持經濟穩定，(b) 為美國軍事援助計畫提供經濟支持，(c) 發展工農業，使福爾摩沙更接近自給自足。

45. 過去幾年，在擴大貿易、增加農業產量和工業生產方面取得了顯著進展：

a. **1952年出口總值比1950和1951年高出29%。** 傳統上福爾摩沙的主要貿易夥伴日本，在1950年9月簽署的協議後，與其貿易已大幅復甦。1952年，日本接收了福爾摩沙一半的出口（主要為米、鹽和糖），同時供應了福爾摩沙近乎相同比例的進口（主要為紡織品、化肥和機械）。
b. 與其他亞洲國家，特別是香港和馬來亞的貿易，正開始達到顯著水準。
c. 1950年7月1日至1953年1月期間，由共同安全總署（Mutual Security Agency）資助進口至福爾摩沙的物資總計1.64億美元。這些進口包括工業原料、化學肥料、必要的民生用品和工業設備，這些在有限的中國外匯儲備中是無法獲得的。
d. 部分工業的生產量已大大超過戰前日本時期的水準。
e. 儘管農業生產和一般生活水平仍低於戰前水準，但全島正在積極努力，透過固定土地租金和將土地出售給佃農、控制動植物病害、改良牲畜品種、改善灌溉和化肥等方式，改善佔總人口60%的農民的生活。稻米產量已略高於戰前，且（以每年每英畝產量計算）高於遠東任何國家。

46. 儘管有這些進步的證據，經濟上的弱點依然顯而易見。公眾對商品短缺的敏感性，往往導致物價和利率的劇烈波動；黃金和外匯儲備少得岌岌可危；因此，癱瘓性通貨膨脹的危險始終存在，目前正受中國軍事壓力，以擴大國防計畫、訓練、提高薪資和儲備稻米所刺激。所有可耕地現已全部耕種，但出生率每千人超過42人，而死亡率每千人為11人。如果這種速度持續下去，人口將在大約20年內翻一番，並使該島轉變為淨糧食進口國。

47. 然而，從長遠來看，福爾摩沙擁有許多成為遠東最穩定和最具吸引力的社會的實質先決條件和潛力。其相對先進的物質發展、工業化和識字率、高農業生產力、對現代方法的了解和應用，在適當的指導、援助、鼓勵和貿易機會下，可以使其成為亞洲自由世界的一個絕佳「櫥窗」。

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### 福爾摩沙軍事活動加劇所致成本趨勢分析

48. 為與軍事建設加劇和可能發動攻勢所導致的可預見成本趨勢進行比較，以下分析了經濟援助的當前成本。

49. 為本研究目的，經濟援助成本分為「發展性」和「穩定性」兩部分。其中，穩定性部分佔主導地位，儘管越來越多的資金投入到擴大工業發展中，旨在最終實現自給自足。

50. 經濟援助計畫的核心是穩定性部分。用於穩定的資金具有雙重目的：(a) 產生當地貨幣對應資金，以支付當地外交管理局（FOA）的費用並為中華民國政府（NGRC）的預算赤字提供資金（如下文所述），以及 (b) 資助基本商品的進口。前者被認為是更重要的目的。

51. 福爾摩沙對進口有大量積壓需求，因為目前的人均進口水平（不包括軍事終端產品進口）僅為戰前水平的約60%。從福爾摩沙正常生活水平（農村地區除外）的角度來看，增加進口是可取的。因此，援助計畫中穩定性部分的實際規模，並非根據為滿足消費者需求而所需的進口量來確定，而是根據必須花費多少資金用於進口商品以產生對應資金來確定，而這些對應資金又需要用於彌補中華民國政府的赤字。只有當赤字減少到可控範圍內，通貨膨脹才能得到抑制。

52. 福爾摩沙的經驗顯示，通貨膨脹控制是所有其他領域進步的先決條件。一旦失控，通貨膨脹往往會減少生產投資，導致囤積，擾亂預算秩序，並削弱政治控制。直到1952年4月，通貨膨脹才完全得到控制，主要透過共同安全總署（Mutual Security Agency）和軍事援助顧問團（Military Assistance Advisory Group）嚴格的支出限制，加上大量穩定性進口。抵銷通貨膨脹的補充措施包括增加生產、信貸控制、稅務、預算和對外貿易方面的技術援助。普遍認為，中華民國政府正竭盡全力最大化政府儲備。以遠東標準來看，其成果被認為是優異的，而且明顯優於，例如，菲律賓和泰國的成果。在某些領域，稅收過高，對激勵和資本形成產生了不利影響。

53. 由於美國經濟援助的成本與當地貨幣預算直接相關，故以下列出1952年的預算作為說明：

**1952年曆年各級政府預算**

（以百萬美元計。當地貨幣已按新台幣11.6元兌1美元的對等匯率換算）

| 預算項目 | 金額 | 總計百分比 |
|------------------|-----------|------------|
| 國防 | $119.8 | 45.7% |
| 重建 | $48.3 | 18.4% |
| 教育 | $27.3 | 10.4% |
| 貸款等 | $17.2 | 6.6% |
| 警察 | $14.6 | 5.6% |
| 債務償還 | $12.5 | 4.8% |
| 衛生 | $6.7 | 2.5% |
| 外交 | $3.6 | 1.4% |
| 立法/司法 | $3.6 | 1.4% |
| 行政等 | $8.6 | 3.2% |
| **總計** | **$262.2**| **100.0%** |

54. 最主要項目為國防，其所需資金約佔所有可用資金（中央、省、地方政府）的一半。1952年的國防預算如下：

55. 儘管無法精確估計因軍事建設加劇而產生的成本，但某些趨勢是可以評估的。對成本趨勢的下行影響將來自於對外業務管理局和軍事援助顧問團對中華民國政府支出的持續控制。然而，同時，軍事活動的增加將導致上行影響。

a. 鼓勵對大陸進行襲擊的政策，很可能增加預算中的「作戰」項目（參見上述國防預算中第五項）。1952年，當襲擊活動規模有限時，「作戰」總支出為1330萬美元。增加對游擊隊後勤支援的政策，很可能增加預算中的「糧食」項目，以及「行政」和「艦艇維修」項目（參見上述國防預算）。這同時也將導致稻米出口收入的損失。
b. 隨著軍事準備的加速，可能產生進一步的成本。為了準備在大陸進行軍事行動，中國軍事當局可能會繼續其要求免費或折扣提供服務和貨物的做法。1952年的經驗顯示，這種性質的隱性或未承認的赤字相當於1150萬美元。未來幾年可能會發生更大規模的成本。
c. 如果共產黨空軍採取報復性軍事行動，可以預見一些難以量化但卻真實的後果。在空襲發生時，可以假定進出口將至少暫時中止，因為船隻會根據其保險或工會合約尋求安全避難所。共產黨軍事行動的其他後果將包括出口收入減少；商品（特別是稻米）囤積導致物價急劇上漲；以及國內外生產資本投資的減少。中華民國政府將需要籌集緊急收入，而且無疑會像過去一樣尋求美國援助，以進口麵粉、紡織品、罐頭食品等在當地市場容易出售並轉化為政府現金的物品。1951財政年度，當地的道路、機場和補給成本必須支付時，曾實施一項緊急進口計畫，花費美國約2900萬美元。這些支出是必要的，以便為最終物資的到來和1951年由軍事援助顧問團發起的訓練計畫的啟動做好準備。共產黨對福爾摩沙的襲擊將需要類似的商品進口支出。此類進口計畫的規模將隨當時美國的軍事意圖以及美國準備削減其他目標的程度而異。
d. 共同使用方案下的資金用於資助進口中華民國政府部隊所需但非共同防禦援助計畫提供的商品。這些商品進口包括航空汽油、潤滑油、大豆、麵粉，以及用於建造營房、機場、修理廠、港口設施的原材料，以及用於製造小型武器、彈藥、制服等的原材料。鑑於目前一些發展將對成本趨勢產生下行壓力，軍事建設加強對共同使用方案的影響難以評估。例如，福爾摩沙的紡織工業已擴張到所需布料進口美元量減少的程度，正在簽訂的海外採購合約將有助於資助兵工廠的原材料成本，並且正在規劃航空汽油的精煉和潤滑油的製造。然而，更大的軍事活動可能會導致某些成本增加。例如，加速建造港口設施和修理廠，以及向福爾摩沙和可能大陸的部隊提供補給，這些部隊目前進攻能力不足，可能需要更多的進口。

56. 總之，加速軍事活動，包括加強攻勢作戰，無疑將導致成本上升。主要增長將來自於中華民國政府沉重軍事開支以及當地生產和分配可能中斷所造成的衝擊，所需商品成本將會增加。在共同使用方案下，進口量增加也可能導致額外成本。