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瑞典經驗:監察使制度的反思
2008/01/11 10:52
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  中國時報曾推出北歐新專題,並介紹了瑞典護民官(國內通譯為國會監察使)制度,這是全球第一個設置國會監察使(Parliamentary Ombudsman)的國家。

  一八○九年,瑞典根據國王與國會平權的原則制定了憲法,其中主要特徵之一,係強化國會對行政權的控制,據此而設置了國會監察使一職。

  監察使對國會負責,脫離國王指揮而獨立行使權力;其主要職權,係以國會代表的身分,監督行政與司法機關,是否違背「人權保障」之原則,對人民之權益有所侵犯。

  換言之,監察使的主要職責,是確保公共行政與司法的品質,與許多其他國家的制度設計不同。瑞典的國會監察使兼具檢察官的角色,對於未被移送法院的失職案件,如果經過監察使的介入與調查,可以移送法院偵辦。

  但在實際的運作過程當中,監察使目前多係以對行政機關批評或譴責的方式,予以鞭策,並公諸大眾,以期對政府機關或公務員形成壓力。

  根據一九七四年瑞典憲法之規定,國會監察使代表國會,完全獨立的行使職權,負責監督法院、中央政府及地方政府,並了解這些機關運用法令的狀況。
目前瑞典監察使共有四位,多具有傑出的法學背景,其中一位係首席,任期均為四年一任;由國會選舉產生,且得連任。

  首席監察使負責監察公署的行政工作,但與其他三位監察使一樣,均係平等而獨立的行使其職權。在監察使公署中,有五十四位助理協助監察使的工作,至於四位監察使所負責的監察對象,則各有所區隔,其職權劃分情況如次:

  首席監察使:負責監督法院、檢察系統、警政。

  第一位監察使:負責監督獄政、武裝部隊、稅務、海關、社會保險等。

  第二位監察使:負責監督社會福利、公共健康、醫療、教育等。

  第三位監察使:負責監督行政法院、房屋與建築、移民、外交事務、環境保護、農業與動物保護、勞動市場,以及其他各位監察使未負責監督的業務。

  國會監察使的監督對象,包括中央及地方政府,及其所屬員工,以及其他所有執行公共權威的人士。

  監察使平均每年會收到民眾近五千件的陳情投訴(以書面為主),有40%左右會被駁回。其餘35%-40%的陳情案,經初步的調查之後,即予退回。剩下20%-25%的案件,則會進行充分的調查。這也是國會監察使工作重心之所在。

  另外,國會監察使也會主動進行調查,有的是基於新聞媒體報導,有的是在調查陳情案時發現問題的。

  以二○○○年七月至二○○一年六月這一年期間為例,國會監察使共處理了四、六八四份案件,其中四、五五一件是民眾陳情與投訴,一三三件是監察使主動提出的。只有一件採取起訴或懲戒的程序,足見監察使雖具備檢察官的職權,但卻甚少運用此一權限。但是採取警告或譴責的卻有五九五件,佔百分之十二.七。

  由於監察使多具法學專業知識,且具清譽與公信力,這些警告或譴責常能對政府當局發揮針砭的效果。

  監察使的結案裁決書通常非常細緻,通常和法院判決書的寫法如出一轍。其裁決書常能引起大眾媒體的關注,發揮輿論效果。

  瑞典監察使每年都會出版年度報告書,送交國會。中央政府也會對各級政府及官員發送相關的監察裁決書。

  此外,監察使也會向國會提出建議,包括:當前法律或行政命令中的缺失、扞格,其結果常會引國會的重視,並據以作為修法之重要依據。

  國會對監察使的職權運作是充分尊重其自主性;但無權對監察使交付指令。

  對於監察使提交給國會的年度報告,國會會安排一個常設委員會針對此一年度報告,提出意見書。

  除了四位國會監察使外,瑞典還設置了六位由政府任命的專業監察使,分別是:

  消費者監察使,

  公平機會監察使,

  反族群歧視監察使,

  反性傾向歧視監察使,

  兒童監察使,

  身心障礙辦公室監察使;

  以及由民間媒體組織自行設置的:媒體監察使。

  消費者監察使於一九七一年設置,旨在保護消費者之權益。

  一九七六年,瑞典政府將「消費者監察使公署」與「瑞典消費局」兩機關合併,由消費者監察使總監(Director-General)主持工作。

  消費者監察使針對內容不符的廣告及其他行銷手段,進行監督;對於生產不符安全規定之廠商,要求其回收不良產品,並提供警告性資訊。

  另外,對於合同條件只對賣方具不合理之利益,並轉嫁於消費者的情事,得採取禁制手段。上述之賣方,不限於個別之廠商,若是企業協會或加盟店,乃至財金服務業,只要涉及合同條件不公正情事,均在消費者監察使監督之列。

  對於違背上述法令規範的廠商或企業組織,消費者監察使可處以罰鍰(最低瑞典幣五千元,最高五百萬元),監察使並要求企業組織自動改正,若未予改正,則送交法院強制其變更。法院通常會簽發禁制令或罰鍰通知書。消費者監察使每年處理約四仟件案件,其中二千件至二千五百件是「行銷法」相關案件。大約有十五件會送交法院進行司法審理。

  公平機會監察使公署設立於一九八○年,同年起,「公平機會法」開始實施。

  此法是針對就業市場的兩性平權狀況而設立,目標有二:

  創造兩性平等的職場環境;

  制止工作場合中的性別歧視。

  為了達成上述目標,此法針對男女平等工作權利與機會、聘僱條件、升遷機會,以及其他勞動條件進行監督,以期改善婦女的工作環境與就業狀況。

  根據此一法令之規範,雇主有義務制止工作場所中出現性騷擾情事、男女同工不同酬,以及其他違背兩性平權的工作狀況。凡是受僱者超過十人以上時,雇主必須提出兩性平權計畫書,並提出具體之改善步驟。這份計畫書每年均需修訂。

  雇主有義務針對雇員之薪資差異,是否反映性別考量之非客觀性因素,作出調查,如果此一現象確實存在的話,應予糾正。

  公平機會監察使每年受理之申訴案約為一百件左右。監察使通常會說服雇主遵守法令,如果雇主不服從的話,則將此案交付勞工法院(Labour Court)。

  反族群歧視監察使(Ombudsman against Ethnic Discrimination)設置於一九八六年。

  所謂族群歧視,是指基於種族(race)、膚色(skin color)、民族(national)、族源(ethnic origin)或宗教信仰(religious beliefs)而施以不公平的對待或攻擊。

  根據「職場生活反族群歧視法」(Act to Counteract Ethnic Discrimination in Working Life),如果有人檢舉歧視存在,反族群歧視監察使應即著手調查,如果屬實,則送交法院進行訴訟。

  其目的是使雇主積極促成職場中的族群多樣性。如果有民眾申訴,由於他的族群背景,導致在工作任用上受到歧視;或者受到同僚或雇主的騷擾。

  這些申訴案經由監察使與雇主(或工會)的協商,可以獲得解決。如果不解決,監察使將其送交法院,不論判決結果如何,其間的訴訟成本均不必由申訴者負擔。近年來此類申訴案迭有增加。

  與前述的公平機會監察使情況類似,反族群歧視監察使依法應要求雇主,針對職場生活中的族群多樣性,提出可以量化的改善指標,並提出具體之措施。

  任何人若認為雇主並未達到這些要求,可向反族群歧視監察使申訴並以具體行動尋求改善。

  反族群歧視監察使本身也可主動提出,如果雇主拒之不理,監察使可以將其送交反歧視委員會(Anti-discrimination Board),該委員會可勒令雇主從命,或課以罰鍰。

  從一九九九年起,反族群歧視監察使的角色不再僅限於職場生活之中,而擴及社會生活的其他領域,例如:民眾在投宿旅館、到餐館用餐、申請信用卡時受到歧視,均可向監察使申訴。監察使可在申訴案的兩造之間尋求解決方案。

  此類申訴案不僅及於一般的社會生活,甚至司法、教育體系,乃至一般社會服務業,均有發生。

  反族群歧視監察使也接受電話諮詢,即使未正式遞交申訴書,監察使也可針對歧視性之疑案進行調查。

  如果監察使發覺有一種固定的族群歧視模式,而且影響深遠的話,他會安排會見相關的政府機關、公司或組織,以防杜類似之歧視情況繼續出現,並予改善。

  反族群歧視監察使並可向政府提議,修改法令,尋求改善措施,以對抗社會生活中的族群歧視現象。

  反性傾向歧視監察使(Ombuds-
man against Discrimination because of Sexual Orientation)
創立於一九九九年,是瑞典政府最新設立的一種公共監察使。

  所謂性傾向,是指同性戀(homosexuality)、雙性戀(bisexuality)或異性戀(heterosexuality)。

  根據一九九九年五月生效的「職場生活反性傾向歧視法」之主旨,它所保護的並不是某一性傾向的少數人口群,而是保障所有的人們,使其不致因人們的性傾向而受到不相關的考量(Irrelevant Consideration)。

  基於此,監察使的職掌,是禁止在職場生活中,因個人的性傾向而受到歧視。同時,在社會中的其他領域裡,亦禁止此種歧視行為。

  反性傾向歧視監察使可以代表因為性傾向而受到歧視的員工或工作申請人,在勞工法院對雇主提出法律訴訟。他們也提供資訊,讓申訴者了解如何保障自身的權利。

  有些歧視並不是在職場生活中發生的,像是在房屋市場中租屋或購屋,或是與政府簽訂合同,均因性傾向而受到歧視。

  這時監察使就會對他們提供法律方面的資訊與建議。

  監察使也以專家的角色,在立法過程中提供諮詢,並對國際相關之發展實況(尤其是歐盟地區),作持續性的觀察與審視。

 

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