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「國家前景委員會」:對於未來,我們是否仍有想像?
2021/02/28 15:08
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「國家前景委員會」:對於未來,我們是否仍有想像?

顏敏如

「前景基金會」希望在瑞士政府體制內成立「前景委員會」,及早有效地在社會政策上引發輿論,並帶進決定的過程,塑造有能力做長期規劃的社會和生活方式。 圖片來源:Shutterstock
上世紀60年代,瑞士的一位司法及政治人物Max Imboden寫了一本小冊子「瑞士聯邦的缺失」(Helvetisches Malaise)。在「應對科技時代」這個章節裡他提到,瑞士的立法程序太過倉促,「只受到眼前的必要性所推動、只跟隨臨時的呼籲、每天的工作淹蓋了法令公告。雖然已經看到一些明顯透露出威脅的發展了,卻又突然通過……」

這類的施政缺陷,相信不是瑞士獨有,將其視為全球性的通病,應不為過。至於獨裁或極端腐敗的政權,當然有更多生活在民主國家的人已經了解或完全不明白的治理手段。

在Imboden提出警告的一個世代之後,亦即90年代中期,溫特耶格先生(Robert Unteregger)和一位關心環境議題的化學家Konradin Kreuzer共同成立了前景基金會(Stiftung Zukunftsrat)。他們的主旨說明:30年前的問題,如今並未得到解決,甚至到了21世紀已過了五分之一的現在,「前景基金會」仍舊致力於在政府層級增加一個應該是人類史上少有的「前景委員會」!那麼,什麼是前景基金會?什麼是前景委員會?兩者之間有什麼關聯?

從生涯規劃到「國涯規劃」

前景基金會的中心思想是一個連續問句:「人們希望20年後的瑞士會是怎麼樣的一個國家?該怎麼做才能達到目標?」可以想像的是,將一般人的生涯規劃橫向移植到國家層面,就成了基金會所倡議的「國涯規劃」。

前景基金會致力於在瑞士政府體制內成立一個「前景委員會」,以便對瑞士量身訂製一個國家未來的規劃,一旦前景委員會得以成立,前景基金會便可因達成工作目標而解散。

前景基金會的自述是:1997年成立的基金會,屬於公益性質,致力於讓適當的人選在一個公共機構(亦即前景委員會)任職並長期形塑未來。他們探討長期的、可行的發展途徑,以及能夠達成目標的步驟。他們的考量能夠及早且有效地在社會政策上引發輿論,並帶進決定的過程。前景委員們將補足19世紀以來傳統政治的短期目標工作形態,試著提供社會一種「工具」,讓人們在20世紀以來經濟和科技大舉進發的情況下,能夠預見、處理各類事件,並塑造有能力做長期規劃的社會和生活方式。

我訪談了基金會創始人之一的溫特耶格先生。他說明,國家與社會對未來的長期規劃,是需要有針對性且持續不斷的巨大工作,也因此一個有效的預見機制必不可少,其中成員不可以是來自各種利益團體的個人,而必須是在各類領域有豐富經驗、並且有能力以整個社會做為思考框架的人。一旦這機制能被公眾接受,甚至能寫入各邦憲章及聯邦的憲法中,也就有了合法性,也才能由政府撥款營運。

如同社會是由不同個人的組成,一個國家當然是各種領域運作的總和。既然前景委員會是對政府行事的補足,其成員必須盡可能囊括不同職能範疇的人們,並對國家施政做前瞻性的規劃。溫特耶格的建議是,前景委員會設有一位主席,工作時間80%;7到11名成員是無黨派及沒有特殊利益的獨立人士,他們貢獻40%到50%的工作時間;另外還有約20名來自金融、科技、醫學、科學、工會、資方團體,通訊、宗教、學術、青年社團、無政府組織等的提供意見者。這些人必須得到國民院(Nationalrat)、聯邦院(Ständerat)以及聯邦政府(Bundesrat)層級的認可,9至12年工作結束之後不得回流,其間每3或4年更新成員。「前景委員會」的設想合理而有意義,但總讓人感到不夠「腳踏實地」,這就驅使我在訪談溫特耶格時,提出更尖銳的問題。

溫特耶格希望「前景委員會」可對國家施政做前瞻性的規劃。圖片來源:作者提供。

可能從現有的政府組織,進行這類工作嗎?

我問他,為什麼不能在現有的政府機構中增加未來或前景項目即可?是因為各部會不能對國家發展做好協調,所以必須有一個統籌單位嗎?

他說,其實許多人都知道「無法徹底考慮、只注重眼下如何解決、因時間緊迫而必須快速下決定」,是現有政府明顯的三大缺失,卻沒有改善的具體行動。前景委員會就能避開這種缺憾,讓施政更有前瞻性、可能性。例如,靠近市區的高速公路必須加蓋隔音設備,但蓋建之前如果有前景委員會的參與,就不需要事後改進,也可省下許多經費。

我又問,許多行業或政策必定有對未來的考量,也有執行的時間表,為什麼仍然需要前景委員會?

他認為,那僅僅是某個行業或某項政策對未來的考量,是單一的、直線的,並不擴及到整個國家。兩者之間的差別是很清楚的。前景委員會則能從更大的角度統括這些考慮。我想到,在瑞士的聖加侖邦(Kanton St. Gallen)已經有個類似的機制,叫做「政策計劃與監督」(politische Planung und Controlling)。這樣政府是否也只要設立類似的機構就可以了呢?為什麼非要有前景委員會不可?

溫特耶格先生則解釋,聖加侖的「政策計劃與監督」隸屬行政部門,他們知道該做什麼、怎麼做,卻沒有制定政策的權責,不具有政治份量。但設想中的前景委員會在面對國會及政府時,會有較多的影響力,因為和其他政治機構相較,它掌握的訊息多,考量的格局大。另外,前景會不可能召集多數而影響投票選舉,而是讓公眾更加認識什麼是永續政策。

那麼,如果把通常政界的4年一任延長為5年或6年,會不會讓政治人物有更長遠的眼光?溫特耶格認為,在政府層級,無法跨界整合長期的工作是必須改進的重點,前景會成員12年一期且不能連任的工作時間,可以增加提供政策的獨立性及持續性。

未來20年的事,我們真的能現在計畫?

然而,國家的未來真的能夠靠一個委員會設想嗎?當今的世界,步調比過去快很多,也有更多彼此的牽連,許多事情是由於其他國家的政策改變或科技的新突破而變更,如何現在就能制定20年間的發展?原本2年後要施行的法令,都可能因為其他國家的干擾而停頓,更別提20年裡會有多少突發事件了。不說別的,20年前,誰能料到馬斯克會發展出「星鏈計劃」(starlink)?

溫特耶格先生認為,現在政策制定與實施的「短命」現象其實與社交媒體脫不了關係,一個議題經過刻意炒作,談論的人越多,就越顯得重要;若談得少,便沒人理會。炒作與否成了重點,而不在於議題是否真正被審視,更遑論要做出持續而有效的政策並加以執行,這就讓前景委員會的成立更加迫切。「受到其他國家干擾而停頓」是技術層面要處理的,和前景會的工作內容無關,而和握有執行職權的政府機構有關。

他也認為,星鏈計劃是個好例子。如果現在有前景委員會,便可以邀集政治人物、通訊領域的專家以及有興趣的民眾共同探討,星鏈的適用性將覆蓋全球,人們在未來20年裡可以如何運用?它對瑞士社會的哪些產業與民眾生活,將產生正面或負面的影響?這些都有討論的空間與必要性。

我又問,有沒有什麼例子是如果有前景委員會在20年前考慮過,現在就不會這麼嚴重?溫特耶格提到的是能源政策。大約50年前,瑞士就有運用太陽能的聲音,但當時的政府並沒決定要朝這方面發展,而是出於便宜、乾淨等理由選擇了核電,而對廢料的處理問題刻意視而不見,相信「未來的科技會解決」。直到現在,由於日本福島事故的教訓,瑞士才終於要廢核,轉了一圈,還是回到原點! 

那麼,像是難民這種突發性的議題,前景委員會可能提供什麼建議嗎?他說,這恐怕要朝「聯合其他國家以預防發生」的方向走,確實較不是前景會處理的範圍。不過,審核難民資格的過程,以及瑞士有哪些地方或設施可以騰出來救急、安置,倒是可以事先規劃。

即使困難,他們仍然懷抱希望

我很好奇,前景基金會到目前為止有哪些工作成果。依據他們給出的資料,基金會從1997年至今舉辦過非常多會議,不斷在各個高中教育青年學子,出版圖書和刊物,也和歐洲其他國家有共同理念的組織一起合作。然而,他們的工作並不容易。溫特耶格先生說,過去人們會反問他,為什麼要需要有一個預見的機制?為什麼需要有一個前景委員會?而現在的難題是,找不到願意共同催生前景委員會的人,因為這事不是十萬火急,而且成果並不容易看見。這些都令推廣工作困難。

在基金會的規劃中,前景委員會相對於政府機關,會是個獨立工作的組織,必須具備優異的協商能力,並對自己負責。它探究各式議題,梳理出長期可行的方向,收集、調查哪些步驟已實施或正準備實施,同時接受公眾、國會或政府的建議,也可將自己的工作提交給大學、民間機構輔助辦理。委員會固定對政府及立法工作的持續度和長期性進行評估,並向行政、立法當局和民眾提出報告,讓民眾對政府的長期發展政策有信心,而使得「永續」成為具體可行,並吸引有興趣的人或者有好辦法的人加入座談,彼此激盪。面對不同的意見,可以討論出一個人人能接受的最終結果,最後再交給政府執行。

溫特耶格在訪談最後針對瑞士社會提出的疑慮,包括健康、教育、融和、通訊、失業、交通、投資、空間規劃、時間分配、青少年與兒童的參與、處理辦法的網絡聯結……這些問題,政府是否都已碰觸過並有了長期規劃?他說,未來並非過去的延長,不能以過往的經驗做為現在或未來所有行事的準繩。我問他是否有意願到台灣談談他的民間治國理念,溫特耶格笑著回答,他非常願意再到30多年前就曾走訪過的台灣。不過,溫特耶格的前景計劃,不禁讓我想到台灣的國土開發、都市計劃、房價審計……等議題。如果島上的人們因房價會受影響,而不願讓有關單位公佈自己住房是否就在地震頻發區,那麼前景委員會在台灣成立的可能性就不會有任何前景了,不是嗎?

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