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深入細究權能區分
2019/11/16 00:04
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國父三民主義其中的民權主義,基於幾個根本理論基礎,如革命民權、立足點平等,而權能區分也是其根本理論基礎之一;在國父民權主義的闡述中,萬能政府民眾管不動,民眾管得動的政府,施政能力的發揮都受限制,行政效能差;事實上一個專制國家若出一個為民設想的君王,其民生活還真比民主國家之民都來得好,像李世民皇帝治下的中國百姓和腓特烈大帝治下的普魯士百姓都是如此,因為專制政府是個萬能政府,行政效率高;但專制國家若出一個暴君,沒人管得了,全國的人都要遭殃!雖是萬能政府,但百姓的民權全都要依賴君王個人的品德與良心,實在太不可靠了!

民主國家政府也確常因為各方意見不一,很多想做的事沒有辦法去做;甚至美國和越共兵力相差如此懸殊,美國都因國內反戰聲浪而招致越戰挫敗!雖說美國不可能僅單單一個國內反戰聲浪就導致戰爭失敗,還有其他各種造成越戰失敗的因素,但反戰聲浪也確實嚴重傷害美國越戰用兵的戰力!

國父於是在比較專制與民主兩種政體各自優缺點下,提出了權能區分欲求兩全其美的辦法,也就是人民有權,政府有能,人民的權既不限制政府的能,政府的能也不侵犯人民的權;但認真思考,國父祇提出權能區分的初步概念,並沒提出具體有效正確方法,如果真是國父信徒,就不該祇會迷信死背三民主義呆板的文字,要會活用三民主義,就該更懂得如何改進三民主義!

國父在其三民主義序文中即言「本此基礎,觸類引伸,匡補闕遺,更正條理」,其意就是請大家都來幫忙改進三民主義,而不是將三民主義的文字當作古板教條死背死守;國父生前就自己不停的改進自己的三民主義,他五權分立中的彈劾權後來又改稱糾察權,最後又改稱監察權,每次改稱事權範圍都有增加;假如國父逝世早一點,今日的監察院可能就叫做糾察院,國父逝世若再早一點,又可能叫做彈劾院,國父沒有修改的,大家也就不會自動幫忙改進,既沒幫國父將三民主義「觸類引伸,匡補闕遺,更正條理」,那還算是什麼國父的信徒?

為什麼說國父祇提出權能區分初步概念而未提出具體明確的方法呢?他不是說政府有五權人民有四權嗎?就他的政府有五權來論,其政府和國會還是行政和立法的分立,民主政治最大問題就是立法權限制了行政權行政能力的發揮!政府是要管理眾民的,管理眾民需要法律,但政府本身也須接受管理,否則就會濫用職權,管理政府也需要法律,於是法律就有管理眾民的法律和管理政府的法律兩種;今日民主政治將行政權與立法權分開,管理政府的法律當然不能由政府自己制定,管理政府的法律之立法權當然要與行政權分開,但政府管民的法律政府自己不能制定,要由他人制定,所以政府的「能」就受到他人的「權」的限制了。

國父也看到彈劾權歸屬國會,執政黨在國會席次過半有執政黨在國會席次過半的弊病,執政黨在國會席次沒過半有執政黨在國會席次沒過半的弊病;但不祇彈劾權如此,祇要政府和國會是呈行政和立法的分立,國會的每一項事權都是執政黨在國會席次過半有執政黨在國會席次過半的弊病,執政黨在國會席次沒過半有執政黨在國會席次沒過半的弊病;祇要政府和國會是呈行政和立法的分立,執政黨在國會席次過半,政府就是個萬能政府,更有變成無人管得了的萬能政府之風險,世上很多假民主國家執政黨在國會都是絕對多數,政府和國會皆淪為形同執政黨的兩個「黨部」;但執政黨在國會席次沒過半數,政府又變成無能政府,執政黨在國會居少數,政府施政處處受阻撓,在世界各民主國家中亦屢見不鮮。

因為行政權和立法權分立,管理政府的法律和政府管民的法律兩種法律的立法權都不屬政府,造成政府行政能力受限制,也造成政府和國會權責糾纏難以劃分,所以才會產生上述諸多弊病,無論三權分立還是五權分立,祇要是行政權和立法權分立,管理政府的「權」就會限制政府的「能」,那將三權分立改成五權分立也改得毫無意義;因此政府管民的法律之立法權應屬行政權的一部份,是政府的權力,管理政府的法律之立法權才是國會的權力!政府管民的法律是行政法律,行政法律的立法權屬於行政權,管理政府的法律是規制法律,祇有規制法律的立法權方為國會的權力,由於國會祇有規制法律的立法權,而無所有法律的立法權,國會的權力就不復稱為立法權,祇能叫做規制權,政府和國會祇有改為行政和規制的分立,才能真正做到權能區分!

規制法律既為管理政府的法律,那管理政府什麼呢?從規制二字顧名思義,就是規劃政府組織和規範政府各部門職權的行使,所以規制法律可以說是憲法細部規範的延伸,因為憲法就是建構國家組織的根本大法,由於憲法是一個國家的根本大法,因此憲法的制定和修改須有一嚴謹的程序,所以任何國家修憲都是程序繁複又費事的浩大工程,如果將所有對國家組織的規範不分鉅細都列入憲法,那這個國家政情稍有變化,動輒就修憲,勢將造成經常修憲,甚至幾乎天天修憲,豈不太勞師動眾了?故而國家組織大架構當然應由憲法作根本規範,對於國家組織細部規範,尤其是細部規範的細節問題,就不列入憲法,其制定與修改,祇須簡簡單單由國會立法通過即可,這些不列入憲法的憲法所延伸的細部規範就成為規制法律。

規制法律規範政府各部門職權的行使,以防政府藉其職權行不正當的勾當,如此權能區分就是國會的規制權乃制止政府不正當動用行政職權之「權」,政府正當的行政權就是政府的「能」,政府正當的行政權不受任何侵犯和干涉,政府的「能」才不會受限制而得以充份發揮!

這樣一個國會和政府的關係,於國會的「權」和政府的「能」之間就須有一個仲裁者,要不然國會的規制法律究竟是制止政府不正當動用行政職權還是侵犯干涉政府正當行政職權,發生這種爭議又該由誰來判定?因此權能區分的政府就必須是內閣制政府,不可以是總統制政府,總統要充當政府與國會間的仲裁者;但這種內閣又跟當今世上內閣制國家的內閣不一樣,當今世上的內閣制國家,其內閣皆為國會內閣,就是內閣的組成由國會決定,國會對內閣且有不信任權、倒閣權,無異國會可以「任命」閣揆,且還可以「開除」閣揆,政府可以說是國會的「附屬機關」,行政權附屬於立法權,祇有立法與司法二權分立,沒有三權分立,當然更沒有五權分立,這與政府和國會是行政和規制分立的權能區分恰恰是背道而馳的;所以權能區分下的內閣制政府當然不是國會內閣的內閣制政府,而是新型的獨立內閣的內閣制政府,獨立內閣制的閣揆產生方式與總統制國家的總統產生方式相同,由全民直選內閣首長,國會除了可以制止內閣不正當動用行政權力外,其餘國會對內閣完全沒有任何權力!

政府與國會發生國會究係制止政府不正當動用行政職權還是侵犯干涉政府正當行政權力的爭議,怎麼是由總統作仲裁者呢?不是有大法官會議或憲法法院之類的執憲機關嗎?問這個問題就如同對一般司法問既然有法院為什麼還要有檢察官呢一樣,今日世上民主政治的另一個問題就是一般司法有檢察官和法院,並採三審定讞,對於憲法祇有憲法法院沒有「憲法檢察官」,且祇有「一審定讞」;要將政府與國會的行政和立法的分立改為行政和規制的分立,就須有更完善的仲裁政府與國會權力爭端的執憲機關,如果將憲法比照一般司法也設「憲法檢察官」,誰是「憲法檢察官」?當然就是身為國家元首的總統嘍!

一般司法如果祇有法院沒有檢察官,法院必須有人提訴方可被動的開審,那見人犯罪無人提訴,法院也祇能眼睜睜看著犯罪的人恣意橫行而無可奈何,欠缺產生遏止犯罪的效用;如果祇有檢察官沒有法院,檢察官雖可主動偵辦犯罪,但什麼都檢察官說了算,檢察官說這個人判刑五年,就將這個人關五年,檢察官說那個人判刑十年,就將那個人關十年,檢察官說誰該判死刑,就將誰殺掉,那檢察官將會變得多恐怖?所以主動偵辦犯罪的檢察官和被動審判犯罪的法院必須同時並存,方既可遏止犯罪又可阻止檢察官濫權,這亦可以說是以法院的「權」來節制檢察官的「能」,乃為司法上的「權能區分」。

所以由總統充當「憲法檢察官」,和大法官會議或憲法法院同時並存,亦跟一般司法的檢察官和法院同時並存是一樣的道理,總統主動糾正違憲,不服總統糾正者可訴諸大法官會議或憲法法院,由大法官會議或憲法法院來「審判」;對於違憲「審判」不採三審定讞最好也採二審定讞,當今世界各國的憲法法院皆祇有一審定讞,若發生誤判欠缺補救措施;總統是「憲法檢察官」,憲法法院分起審憲法法院和終審憲法法院二級,總統向起審憲法法院「起訴」違憲,起審憲法法院被動的受理進行「審判」,而無論總統或「被告」如不接受起審憲法法院的「判決」,又皆可「上訴」終審憲法法院,終審憲法法院也是被動的受理,作出「更審」或「維持原判」的「判決」。

今日世界各國的總統分為行政元首和虛位元首兩種,此處又增加了執憲元首第三類型的總統,這樣的總統雖無任何行政權力,但也不是純象徵性沒有任何權力,沒有行政權可是有執憲權,不但有權主動糾正違憲,甚且可主動「起訴」違憲,更可主動解釋憲法,當然不贊同其對憲法的解釋者亦可向憲法法院「控告」總統;如此的總統不僅是「憲法檢察官」,且還是憲法的代言人、守護者、執行者,儼然就是憲法的人形化身!憲法本身祇是一堆死板的文字,憲法自己不能講解憲法,但執憲總統可以講解憲法,於是總統的話就是憲法!如果認為總統的話說錯了,那也是到憲法法院「控告」總統;憲法法院若為二審定讞,那總統的話就概須經起審憲法法院審核通過才能當作憲法,倘不同意起審憲法法院審核結果,亦無論總統或他人皆可「上訴」終審憲法法院。

政府是獨立內閣政府,國會是規制權國會,總統是執憲總統,在這種體制下,政府是行政法律立法者,國會是規制法律立法者,總統是一切立法的審核者,因為總統有一切法案的簽署權;這種體制下任何法律的立法程序都分提案與審核兩個步驟,而審核這個步驟概由總統執行;人會犯錯,所以要有法律制止人的不正當行為,但法律也可能有不正當的法律,立法程序分提案與審核兩個步驟就是在防立法者任意妄定法律,定出不正當的法律。

行政立法法案與規制立法法案既皆呈交總統審核簽署,那總統又依據什麼審核此二種法案呢?總統審核政府所呈交的法案,審核其究為正當行政管理所須的正當依據還是不正當動用行政權力的憑藉,如果是正當行政管理所須的正當依據就不違憲,總統就無權否決,必須簽署,如果是不正當動用行政權力的憑藉就違憲,總統不可違憲簽署違憲法案,必須否決;總統審核國會所呈交法案,審核其究為制止政府不正當動用行政權力還是侵犯干涉政府正當行政職權,如果是制止政府不正當動用行政權力就不違憲,總統就無權否決,必須簽署,如果是侵犯干涉政府正當行政職權就違憲,總統不可違憲簽署違憲法案,必須否決;而總統對任何法案的簽署或否決,凡有不贊同者,又皆可到憲法法院「控告」總統;憲法法院如係二審定讞,總統簽署的法案還要起審憲法法院審核通過方可成為法律,總統否決的法案,提案者須自己到起審憲法法院「控告」總統,若不接受起審憲法法院的「判決」,亦無論總統、法案提案者或任何對法案持意見之人皆可「上訴」終審憲法法院。

無論憲法法院是一審定讞還是二審定讞,國會遭總統否決的法案,國會都不能再自己三分之二多數贊同,又使自己遭否決的法案復活,國會對自己遭否決的法案沒有覆議權,祇能到憲法法院「控告」總統,政府的法案遭總統否決,政府也同樣可到憲法法院「控告」總統;不像現在世上民主國家,政府法案遭國會否決就無法補救,國會法案遭否決還可以自己覆議自己遭否決的法案;或許有人會問,國會不是制止政府不正當動用行政權力的嗎?那政府提不正當動用行政權力的法案,怎麼不是由國會制止而是由總統否決呢?行政法律要採另一種立法程序也行!政府的行政法案提交國會審議,國會審議通過就不必再呈總統簽署,否則國會審議就變成多此一舉,但國會還是祇可否決不正當動用行政權力的法案,若否決正當行政管理的法案,就是侵犯干涉政府正當行政職權,政府還是可以去找總統,經總統簽署法案還是可以生效,憲法法院如果是二審定讞,總統這項簽署也是要再送起審憲法法院審核,當然國會見自己所否決的行政法案又為總統簽署生效,一樣可到憲法法院「控告」總統;那行政立法程序是將法案呈總統簽署還是提交國會審議,當然就由憲法規定之。

前面說執政黨在國會席次過半有執政黨在國會席次過半的弊病,執政黨在國會席次沒過半有執政黨在國會席次沒過半的弊病,而上述將政府和國會的分立變成行政和規制的分立,政府正當行政職權不受任何侵犯干涉,政府不會因執政黨在國會席次沒過半而施政受阻,執政黨在國會席次沒過半的弊病消除了,那執政黨在國會席次過半的弊病呢?國會既不能沒有政黨參與又不能完全淪為黨派爭逐的場所,今日世上的民主國家沒有任何不使國會淪為黨派爭逐場所的辦法;國會的席次不可全為競選席次,因為競選就會形成黨派,所以也要有由選區選民續任同意投票的超黨派席次,每若干年選民除了投票選擇自己選區的國會議員外,還有投票同意或不同意自己選區的超黨派國會議員是否繼續留任,這些議員由於沒有競選對手,可以硬性規定他們不得加入任何政黨,任何政黨也不得介入這些議員的續任同意投票;國會有了這些數量足夠的超黨派議員,包括執政黨在內的所有政黨永遠都無法在國會席次到達半數,不僅是不過半,連到達半數都到達不了;由於執政黨永遠連到達半數都不能,當然消除了執政黨在國會席次過半的弊病,且還因此引導國會往超黨派方向行進,有利減少國會淪為黨派爭逐的場所。

國會的「權」和政府的「能」如此明確的區分,沒有行政權但有執憲權的總統,是維持這種權能區分極重要的人物!這種「權」與「能」的劃分,當然是由憲法劃分,但總統是執行憲法的主要人物,憲法祇是一堆文字,其所劃分的自己不能執行,總統就如同一個「憲法人」解讀憲法、執行憲法,總統執憲如果犯錯,就由憲法法院糾正總統的錯;那這樣的總統是怎麼產生的呢?憲法法院裡的法官又是怎麼產生的呢?就比照前面國會超黨派議員的產生方式,國會裡都應該要有超黨派議員,這執憲總統和憲法法官當然就更該超黨派了!憲法法院無論一審定讞或二審定讞,無論是起審憲法法院法官還是終審憲法法院法官,每一位憲法法官經若干年都要由全國選民對彼等進行續任同意投票,每一位憲法法官都須獲全國選民半數以上同意票方得續任,而總統更應獲全國選民百分之七十以上同意票方可續任!總統是維繫國家組織和憲政體制的大支柱,必須成為全國所有人一致信賴認同的對象,祇獲半數選民支持尚嫌不夠,但這樣等於祇須百分之三十的選民就可以「罷免」總統,所以若不是定期投票而是平時提案罷免總統,還是須過半票數才能罷免。總統和諸憲法法官皆須超黨派,皆不得加入任何政黨,任何政黨亦皆不得介入總統和憲法法官的續任同意投票。

國父是主張立法權和彈劾權分割,可是這樣的國會祇剩規制權,如果規制權還要和彈劾權分割,國會功能恐怕就廢了!國會擁有立法權,不祇是彈劾權的行使,國會每一項事權的行使都有執政黨在國會席次過半和不過半的弊病,僅將一個彈劾權從國會分離出去也毫無意義;現在將國會職權和結構作這番重新設計,執政黨在國會席次過半和不過半的弊病都消除了,彈劾權應該屬規制權的一部份;國會的規制權包括制定規制、維護規制、執行規制,制定規制是規制立法權,維護規制與執行規制就不可少糾舉權和彈劾權!如此國會可分參議院和眾議院兩院,眾議院超黨派席次與競選席次各半,參議院清一色都是超黨派席次,彈劾權的行使由參議院提案,法院受理審查彈劾案;即將監察院改制為參議院,除仍擁有彈劾權外,且還與眾議院分享規制法律的立法權,也就是規制權,眾議院當然就是由立法院改制而來,改制後所擁有的祇能稱為規制權,不能再說是立法權了。

這樣國父所言的五權分立就須再作修改,大法官會議就不宜再屬司法院,應改制為憲法法院,甚至還要與最高法院、地方法院、行政法院、軍事法院等諸法院區別,不叫做憲法法院,而以新的稱謂憲務院名之,判別憲法爭議如係二審定讞,則起審憲法法院改稱初辦憲務院,終審憲法法院改稱最高憲務院,憲法法官也改稱憲官,不再稱為法官,將執憲權和司法權分開;執憲權為事前仲裁,事情未發生前仲裁預防事情發生的法律有沒有違憲,司法權是事時仲裁,事情發生時仲裁所發生的事情有沒有違法;立法權分成行政立法權和規制立法權,行政立法權是行政權的一部份,規制立法權方單獨與行政權分立,簡稱規制權,彈劾權重歸國會,為規制權的一部份;還有國父為防考試舞弊主張將考試權從行政權分離出去,但民主政治重在選舉,選舉亦有可能舞弊,於民主政治,選舉舞弊比考試舞弊更嚴重,因此考試權還應再納入選務權,擴大成官務權!官務就是管理官職的事務,銓敘、考試、選務皆屬官務範疇,考試考取了作官與選舉當選了作官,乃聘選官職的兩種不同方式;因此新的五權分立應改為執憲、行政、規制、司法、官務這樣的五權分立,這樣好像將國父的五權憲法作了一番大翻修、大改造,但國父在他三民主義序文中就是請大家幫忙改進三民主義,哪種五權分立真正達到權能區分的要求,就採行哪種五權分立,依然是信仰、追求國父權能區分的主張,並沒否定、推翻國父的三民主義啊!

國父還以車主與車伕來比喻權能區分,車主有叫車伕開車的「權」,車伕有其駕駛技術的「能」;這裡再以消費者、生產者、檢驗者來比喻,消費者有購買食品的「權」,食品工廠有生產食品的「能」,消費者如同一般選民,食品有各種不同廠牌,猶如各個政黨,消費者購買哪家廠牌食品就像投票選哪個政黨執政,衛福部食安檢驗人員亦如同國會議員;幾年前的魏應充案,就像「頂新黨」「執政」,魏應充當「總統」,不正當動用行政權力,當時食安檢驗人員太少,如同國會議員席次太少,對政府監督不夠,要不然「魏應充政府」全部「下台」坐牢!除了消費者的「權」和生產者的「能」外,衛福部如同國會,維護消費者的「權」,但衛福部食安檢驗人員不能到食品工廠指揮生產作業啊!祇能檢驗已經生產出來的食品是不是黑心食品;現行的民主政治,政府和國會的行政和立法分立,就犯了食安檢驗人員到工廠裡面命令這個工人在這台機器工作、命令那個工人到那台機器工作的錯誤,食安檢驗人員是維護消費者的「權」,但不能損害到食品工廠的「能」呀!同樣國會維護民眾的「權」也不可損害到政府的「能」,這就是政府和國會行政和立法分立應改為行政和規制分立的道理。

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