港務局改制為特殊公法人的制度下，高雄市議員就質疑中央政府將高雄港獨立於高雄市之外，並非實質的市港合一，對於特殊公法人的制度與法源依據也抱持懷疑的態度。縱使中央政府對「市港合一」方案要求兼顧競爭、效率、員工權益及職等不降低等等，並考慮高雄港於國際間的競爭力，未來港務局期將公法人組織不受交通部命令，立場超然獨立運作的理事會所主管。但根據高雄市21世紀都市發展協會和立委湯金全對高雄市議員、港務局長、市府局處首長和區長，及航商公司進行有關市港合一之後的港務局運作模式，所進行問卷調查的結果顯示，航商普遍都支持交通部的特殊公法人港務局版本；不過市政府和議會則希望在市港合一之後能夠對港務運作有更高的決策影響力和盈餘分配。可是，港務局六大產業公會發表聲明，反對港務局委由市政府代管(涂明贊，2000；張瑞德，2000；涂芳凱，2002:83)。

由是可知，市港合一所存的問題仍在於組織型態，若港務局設置及監督條例雖欲改制獨立公法人，卻混淆人民、港務局、理事會、港口等四個組織關係，中央亦處處牽制與干預，導致市港合一原意曲解與受阻(謝志成，2001:95-101)。依公法人管理體制組成理事會，採營運與管理分離，確保營運獨立自主，充分授權並明訂代理權利與義務，但難保不會發生雇傭間目標衝突(江明修等，2003:125)。決策者與民眾必須擺脫「市港合一」的思維，避免落入公法人的迷思(趙劉美華，2001:130)；畢竟「港」與「市」的經濟利益關係是間接的，並非直接的，不宜只考量到金鷄母的操作(周傳良，2002:168-177)。

中央政府考慮「市港合一」政策時，不能只針對高雄港與高雄市的整合問題考量，必須同樣適用於其他縣市的港埠政策。整體航運政策與市港共榮為正相關的關係，但須以國家整體發展需求為優先考量，不能只顧地方繁榮(涂明贊，2001:76)。政府為提升我國國際商港的效率及競爭力，在航港體制將朝「航政歸中央，港務獨立自主管理與經營」的方向規劃，配合市(縣)港合一政策方向，將各港務局改組為具有獨立自主特性之公法人，並與地方之發展相結合(張瑞德，2001:6)。

肆、行政法人化

由於世界各國商港管理體制因其政經環境不同而異，但先進國家為了提升其競爭力，逐漸採用獨立自主公法人或公司等組織之趨勢，例如美國(美東及灣區港口)、英國(國有港、信託港)、法國(自主港)、加拿大(溫哥華等18個港)、荷蘭(鹿特丹港)、德國(漢堡港)、日本及以色列等國家均採公法人組織；新加坡、香港、澳洲等國家則採公司組織(趙劉美華，2001:90)。事實上，英國式行政法人盛行於1980年，乃因福利政策造成財政赤字與石油危機等問題所致，但仍具有公務員身分來執行公權力；然而，日本的獨立行政法人評價委員會則針對文教、醫療、研究等機構以特殊法人立法，並排除公權力介入(江丙坤等，2004/12/30；研考會，2004b:278-280)。

政府鑑於長年來港埠行政績效不彰，於是行政院組織改造委員會於2002年5月27日訂出政府機關業務應朝向「去任務化」、「地方化」、「行政法人化」、「委外化」四大方向進行改革(楊乾聖，2004:84-85；嚴錦堂，2004:41；游慶生，2004:1, 3)。其中行政法人在我國屬於極為陌生的概念(林明鏘，2003:6)，組織改造委員會即於2002年11月13日通過「行政法人建制原則」，提出「中心化」、「去官僚化」、「分權化」的組織建構理念，責成人事行政局跨部會專案草擬法案；於2003年4月9日行政院通過與考試院完成合擬的「行政法人法草案」(共41條)，並於同月22日送請立法院審議，迄今尚未立法(李建良、劉淑範，2003:2-3)。

所謂「行政法人」係為執行特定公共任務，以法律設置具有公法性質的法人。行政法人的特徵為：其所執行之公共任務，國家仍有義務確保其實施其業務之執行有專業化需求，或須強化成本效益及經營績效；其所執行之任務不適宜由傳統行政機關或民間辦理，涉及公權力行使之程序較低(行政院組織改造委員會，2004)。事實上，國家機關法人化保有彈性、效率、專業、較少政治力干預等功能面，提供人民服務；從國家任務民營化角度看，可分「行為面民營化」[1]及「組織面民營化」[2]，行為面民營化又可分「行政助手」[3]與「行政委託」[4](許宗力，2000:27)。

就高雄港營運模式而言，「全面民營化」屬行政委託的行為面民營化，類似BOT方式營運，中央與地方政府均不介入營運管理，只接受政府的監督；「市港合一」則屬行政助手的行為面民營化，就像委外統包或分包之類，所有人事、財務、營運策略等均由市政府主導；而「行政法人」則屬組織面的民營化，類似國營企業的公務執行機關，但不具公務員身分的民營模式，正是目前政府大力推動的組織改造方案(如圖1)。