Fischer 與 Forester (1993:4)指出，所有政策分析與規劃在這方面都是系統性模糊的，更需注意到內容與效能、技術分析與政治清晰度的連結(articulation)。Fischer與Forester (1993:5)也注意到政策分析與規劃中的論證常會反映在20世紀哲學中的「語意轉型」(Linguistic Turn)，藉此挹注於論證之中，才能從制度及效能的領域(事實上論證在此產生)徹底避免分離的認識論領域(epistemological concerns)(主張在此論證「內」形成)。

然而，要怎麼知道論證過程中政策分析與規劃有何益處呢？「質疑」(Skeptic’s Query)究竟為何？那麼，在論證結構之中就必須包含論述，並以論述為遂行立論意志的手段；而且，論述也必須要在論證的邏輯架構之下，才能達成所望目標的政策主張。這麼一來，主張則可以採用政策論證的程序與政策論述的方式來進行政策分析，這在凸顯下列一些實益的觀點以供分析之用。因此，Fischer與Forester (1993:5-6)對此提出下列六項論點：

第一，論證與論述的觀點可以將政策分析的重點更務實地放在「問題建構與界定」上，而非置於「問題方案的設計」上；事實上，前項工作遠比後者來得重要，更能決定政策分析結果的良窳，然而「問題建構與界定」基本上是對談與詮釋的過程；「問題」應於描述合理的替選方案或建議之前實然地呈現出來，問題的解析端賴先前的問題建構及重建，而且這個分析具有深層論辯性與解釋性，那怕是只有一丁點兒的瞭解； 

第二，論證與論述的觀點本身就是個極具務實性的觀點，不僅要質疑政策主張為何？向誰訴說？以何種語言訴求？並針對該論證所可能涉及的危險、威脅與忠誠都需加以講清楚說明白；不僅是分析主張，而且論證本身就是主張，運用語言型式做出忠誠的訴求(invoking what loyalties)及表露出威脅與危險；不僅經濟政策分析者尋求解答，而且經濟分析的論辯也是一樣； 

第三，論證與論述的觀點可使我們更容易瞭解議程設定的權力結構如何複雜，更易掌握誰被排除於議程之外，誰進入議程之內，可究其原因為何，至於行使議程設定的權力，分析者須慎選與思辨備選方案；

第四，論證與論述的觀點可以協助我們評判組織的網路、關係的建立、例行性的交易行為，而不至於太過著重於技術性的分析；論證使我們能夠評估組織網路，利用「無國界」(Boundary Spanning)建立友誼與形式上的交易(ritualized bargaining)，分析者必須在政策與規劃過程中全程運用到這樣的論證型式；

第五，論證與論述的觀點可以讓我們以不同的語言、對話與架構看待問題本身，就此可以掌握政策分析所使用的論證語言與其政治環境的關係；可以清楚看到各種語言、論述與框架所表達的問題；

第六，論證與論述的觀點可以產生潛在的教育功能，不僅能產生有效的技術資訊，而且更能培養道德理想；確認政策分析及規劃實務的論證特質。

根據Fischer & Forester (1993:7)的說法，菁英政策論述聯盟不僅涉及來自於自由派與保守派智庫的專家，在國內的政策議程設定中，也會列示出專家群的清晰忠告；就經濟利益及政治菁英的立場而言，政策專業的政治化是一種論證與反論證(counterargumentation)的過程，應用於政策分析中實質性的變遷。規劃與政策論證不能推測到最佳地明確的、真實的、可信的，及制度上偏見的直率；就算無可避免的論證性再好，民主審議總會有好有壞(precarious and vulnerable)(Fischer & Forester, 1993:7)。然而，Hajer則反對「論證性分析乃是將源自社會結構呈現出以『超論述』(Extradiscursive)社會面(social practices)的分析，尋求事實的論述結果之分析的一種組合方式，而且做為主導者言詞交鋒(statements engage)之用。」(Fischer & Forester, 1993:8)。

Fischer等(1998:129)強調「政策論證」乃是主張將各種不同的方案納入考量，以多元的角度審視不同的政策，包含歷史的、比較的、哲學的、現象學的等。並主張實證取向的政策研究者強調事實與價值是兩分立的(fact-value dichotomy)的價值中立，認為價值應被摒除於實證研究之外，乃因實證取向的研究途徑是無法獲取正確的政策資訊(Fischer, 1998:130)。他們又指出政策研究的範疇應侷限在「事實」的研究，價值本身無法客觀地研究，則應置於一旁。然而，過分重視事實研究，會使公共政策研究趨向於「技術性」研究，僅只能強調效率及效能的面向，反而忽略了其他重要的面向。可是從過去假設物理現象是「確定的」及「可預測的」，都必須予以修正成像這樣的概念(Fischer, 1998:131)。

事實上，傳統的實驗設計必須要驗證假定，這乃源自於Popper的「偽證論」(Theory of Falsification)，因為它根本無法解釋社會世界的真象(Fischer, 1998:132)。實驗設計通常要假定某些因素不變，或者檢測少數變項之間的因果關係，反而往往無法獲得正確的資訊(Fischer, 1998:133)。

基此，透過理性的倡導過程，以多元角度審視不同團體與政策利益關係人所提出的主張，在眾多方案中選擇最佳的方案，政策制定不再是追尋所謂的「實證」(Empirical Proof)，而是在塑造「學習性的對話」(Learned Conversation)，將政策方案背後的假設與理由呈現出來，並予嚴格地檢驗，方能符合論證性民主的要求(Fischer, 1998:136)。一般政策論證採用多元觀點分析(multi-methodological approach)，乃為兼顧各個案研究途徑優點的一種方法，因此可以較為詳盡並精確地選擇方案(Fischer, 1998:137)。

當一個論述的事實或報導的輪廓足以支配社會傳統的理性方式及掌控社會與政治制度之運作時，則Fischer及Forester (1993)稱之為「論述制度化」(Discourse Institutionalization)。然而，這種觀念使得Maarten A. Hajer足以闡釋在新政策方面的社會生態現代化聯盟(ecological modernization coalition)的論述運用，使之凌駕於無計可施的技術官僚(technocratic)聯盟。由於生態聯盟無法完全取代技術官僚體制所恃的環境部會(ministries)制度的實務面，於是Hajer在「論述聯盟」(Discourse Coalitions)中特別強調完全付託於論述聯盟的能力，須在方法論與良好的實用結構中植入本身的語意範疇，藉以形塑與指導政策思辨(Fischer & Forester, 1993:9)。從Hajer的分析證明，假若無信度可言的話，即便是技術官僚的論述也會導致說服力受減，在這種技術官僚制度化之下仍會持續對政策程序產生不當的影響(Fischer & Forester, 1993: 43-71)。

Fischer及Forester (1993:12)認為在理論性論證研究中所採用的論證途徑是一種新生型認識論，可用來取代一直支配政策科學而飽受質疑的一般科學途徑。John S. Dryzek (1993:213-230)在「政策分析與規劃：從科學到論證」(Policy Analysis and Planning: From Science to Argument)乙文中表示「實證主義的認識論方針」(Epistemological Orientations of Positivism)與「批判式理性主義」(Critical Rationalism)可以指引我們進到「一般政策主導者所期望之高限制與非靈敏性」(Highly Constrained and Insensitive to the Aspirations of Ordinary Policy Actors)的規範性判斷與政策選案之中。

Dryzek (1993:219-222)對於科學與論證的分野則試以「批判式理性主義[1]」及「分析重心模型[2]」來闡釋，認為一般實證主義者所犯的錯乃在於確信任何時機所採用的理論均無需驗證，就算出現的錯誤也是屬於暫時性或試驗性質的，並企圖說服人們相信像這樣無法解釋的錯誤，這種不具宏觀的批判式理性主義無法滿足政策選案中的價值需求(Dryzek, 1993:221)。Dryzek同時也對分析重心模型提出嚴厲的批判，指稱它並非基於經驗法則上驗證因果關係的政策所做工具性技術分析，反而將所處置的權威建立在所欲產能的方法上；然而，資料所被植入的適當點因無假設來做檢證，迫使分析者得預先設定所欲的結論。

這樣的結論多半以「甲案優於乙案」(Policy A will maximize the amount of value B produced.)來取代「甲案因乙案而得果」(Policy A will cause B to happen.)，Dunn (1981:73-75)曾於早期提及過，此種分析重心技術的不當之處多所著墨於福利經濟的政策方面(Dryzek, 1993:221)。這麼說來，Dunn的論證結構中也有分析重心型，得更加注意到「一般政策主導者所期望之高限制與非靈敏性」對於規範性判斷與政策選案的認知與理解；所以，本模型就不能以過於粗製濫造的複合體結構來運用，而需以單一個案的架構來選擇所要分析的模型(Dryzek, 1993:222)。

Duncan MacRae, Jr. (1993:291-315)在「政策論述指南：共識比對立」(Guidelines for Policy Discourse: Consensual versus Adverarial)乙文中補述Dunn的論證，藉以區別「共識型」與「對立型」政策論述的兩種類型，前者係指兩造立論具有共同的目標與價值，後者係為兩造立論的目標與價值相互衝突所致(丘昌泰等，2001:411)。為使其政策主張亦具有正當性，MacRae認為不僅要提供策略性的論證指導，更應運用思辨式論述(deliberative discourse)貫穿目標與手段兩者之間的脈絡，對於所提出的政策方案做出合理化的解釋與具有說服力的陳述，MacRae對此稱之為「合理的提案選擇」(Reasoned Proposal Selection)，否則便稱之為「說服力欠當」(Requirements of Persuasion)。藉此論證過程的區分可以清楚地確立說服的能力與論證的靈敏度。這麼說來，不管是Dunn的論證結構模型，還是Majone的論證過程，都必須要彰顯審議性論述來化解衝突，才能達到合理化的政策主張，否則會使論證陷入「再好的結構換來的一切都是空談」之困局。

總而言之，Fischer及Forester的「論證轉型」乃觀瞻於實務面、理論面與政治改良面。在實務面上，論證置重點於進行所允許的緊密式溝通與論辯式策略，以使規劃者與分析者直接注意到他們所要評估的問題與選項。在理論面上，論證置重點於確認所允許的複合式方法，以使分析者不僅解決問題亦能將問題公式化與系統化，這些論證的方法旨在約制權力與信念的擴散；然而，實務性論證的方法亦與規範性與描述性分析脫不了關係。最後，論證置重點於揭示規劃者的微觀政治觀點與分析者的議程設定、選擇性表述、主張、及在較大的論述中分析者所投入的宏觀政治觀點(Fischer & Forester, 1993:14)。

Fischer及Forester等對Dunn、Majone及Toulmin論證觀點的批判

Fischer及Forester (1993:9)指出Robert Hoppe將「政策論證」與「政治判斷」從四個面向的邏輯連結起來，這四個面向分別是Fischer的「政策評估邏輯」、Ronald Beiner的「政治判斷概念」、Paul Sabatier的「政策信念體系模型」，以及Hoppe的「政治判斷與政策過程」，這些都跟政策制定過程與審議程序有關。換言之，政策論證不能單獨運用於政策制定過程，得需考量上述的四個面向，這即是對Dunn論證結構之政策主張與Majone稱論證為政策分析過程之核心，提出最有力的反駁觀點。

接著，Hoppe及Jennings則強烈反對這種指定以解釋為導向的專業實務植基於論證之上，指責論證學派均置重點於運用決策評判與判斷的棘手問題，卻都無可避免地採以政治論證為立場的方式來圓謊。那麼，政策規劃者與分析者在意識型態衝突(clashing ideologies)的世界中，應該如何做成具有爭議性政策主張的判斷呢？為此，Hoppe於「政治判斷與政策過程」(Political Judgment and the Policy Cycle)及Jennings於「諮商與共識」(Counsel and Consensus)的論述中，以種族政策的信念體系及健保政策的論證規範做為實例，以駁斥論證的評估方式，釐清論證的用法與評價的模式(Fischer & Forester, 1993:9;43-71;101-113)。

根據MacRae (1993)對於Dunn六段式論證模式的批評，則在於Dunn的論證中可能至少會出現兩種不良的狀況，一種是「示警論證[3]」，另一種是「駝鳥心態論證[4]」；所以，MacRae對於Dunn的論證批評提出三點質疑(Fischer & Forester, 1993:293-295；丘昌泰等，2001:410)。首先是Dunn的論證模式僅適於相同意見的單一論證情況，持反對意見的複雜論證則無法以此模式來分析；換言之，政策主張不能針對不同的立論主張提出辯駁。其次是Toulmin的論證模式隱含著相對論(relativism)的看法，凡事都是相對的，找不到進行辯論時則無明確運作規則與指導綱領；對於論證元素沒有規範，只有呈現正反兩造的論述。最後是Dunn的論證模式需將更複雜的論證模式及社會角色結構予以納入，使得各種不同的參與者進入論證模式當中，表達他們的價值、態度及看法。

筆者對政策論證之探討心得

事實上，Dunn補強了Majone論證過程的結構，Dunn (1993)的「政策論證興革」旨在補充說明Majone五種論證方法的評判標準，務需考量到的威脅成分，並提出檢證謬誤的類型，但可惜缺乏具體實例來證明其用法。Dunn (1994)的《公共政策分析導論》把Majone論證過程所獨缺的正反方立論利用變項關係而加以定位，這使得論證過程中的資料、資訊、證據、論證與結論更具有活力與實用價值。然而，Fischer及Forester則集各論證學說之大成，凸顯了多元觀點分析對論證的重要性，且以論述來彌補論證所不足的溝通管道、建立共識、理性說服等部分。從前述三種發展的順序來看，由Majone論證過程經Dunn論證結構，再到Fischer及Forester、MacRae、Dryzek等學者的論述觀點；筆者發現「沒有論證過程與模型的建構，則無法顯示論述的效力；沒有論述的概念與方法，則無法達成論證的目標」。至於論證與論述的關聯性，可用「唇亡齒寒」的關係來形容；不過，由於論述場域的模糊語意空間仍然很大，尚待爾後深入研究並期能廓清之。

最值得玩味的是，縱使各論證學派相互批評彼此的論點，卻都非常一致地對於作業研究領域的工具理性技術批得乏善可陳，但國內公共政策學者余致力、郭昱瑩《公共政策分析的理論與實務》與《公共政策決策輔助模型個案分析》等仍力主多元性觀點的量化分析，以肆應政策環境之需要。筆者以為無論是質化或量化分析，宜就政策環境之需要而因時因地而制宜，不可能偏廢某種政策分析方法或研究途徑，以達所欲的政策主張或結論，否則也會犯下Majone、Dunn、Fishcer及Forester所指涉量化分析者不客觀的操弄手法。基此，政策分析宜採質量並重的多元觀點分析，其分析方法需考量能力、時間、空間的問題，尤其是在時間的變量方面，這在上述三者之中對於論證分析的結果影響最甚。