作家
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| 2008/04/10 20:33:27 | ||
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摘要
本文旨在探討國會於軍購案審議期間，能就具有說服性的論證過程進行理性的協商溝通，就事論事，集思廣益，除了為人民看緊荷包之外，亦能提出專業見解與建議，有效發揮群體決策的機能。有鑑於我國立法院多年來議事效率不彰、協商效能不佳，逐漸形成藍、綠兩大政黨版塊，沒有強而有力的第三勢力足以制衡，而使國會經常陷入全面癱瘓的狀態。執政黨原於民國89年之前為在野黨時，就已將國會的秩序弄得亂糟糟；如今成為執政黨仍舊帶頭鬧事，煸動群眾杯葛議事，使得朝野政黨協商的空間壓縮到零成長，這確實不利於台灣民主政治發展的基礎建設與構成條件，並已立下最壞的榜樣，貽笑國際。 壹、前言 民主政治不只是民意政治而已，更是一種妥協的政治，而各政黨之間的縱橫捭闔，則是妥協的發動者與終結者。所謂政以黨成，在政策合法化過程中，各政黨的領袖透過協商，或以不同的決策型態，使議事之爭能在較具有建設性的情況下進行，透過政黨的運作機制，有助於重大議案的解決及議題的共識產生，藉以展現不同於其它機制的政策影響權力。而我國立法院的議事採合議制，就議事進行效率而言，朝野實力在伯仲之間的紛擾現象有增無減，所以朝野協商就成為議事運作的必經途徑(林博文，2001:79-80; 83)。 根據行政院主計處公布統計資料顯示，1994至1998年之間，我國對外軍購額度133億美元，約占全球軍費總額的11.9%，排名第一，其中81億美元為對美軍售。依照美國國會研究報告指出，2003年美國對台軍售總額約為5億4,000萬美元，台灣為美國全球第八大武器出口對象；2000至2003年間，對台軍售總額約為45億元美元，這時的台灣為美國全球第三大武器出口對象；不過，2004年美國防安全合作管理學校(DISAM)統計歷年美國軍售出口國總額，台灣僅次於沙烏地阿拉伯，排名第二，約2,240億美元(傅旭昇，2006:90)。 依照2004年至2006年行政院研考會公布的國防部、新聞局委託傳播媒體或各媒體自發性針對軍購案支持度的民意調查，經筆者對各項分類與審慎篩選並整理出較為正確資訊共有九筆(如圖1)，軍購預算由起初的6,108億元調降為4,800億元，再刪減為3,400億元，在各階段的民意反映似乎呈現正面的評價與支持看法，也就是軍購未支持度從2004年的30%升到2006年的66%。筆者從民調結果中發現到有兩個不變定理，第一，台灣絕大多數人都希望兩岸朝向和平穩定的關係發展，揚棄觸及統獨的議題，以維持現狀為上策；第二，當外部環境的勢力加諸於台灣之時，民眾的情緒反彈與凝聚的向心力就愈大。何以民調步步高升呢？究其原因就不難發現到「合理軍購」是多數人民理性的反映，經過輿論不斷地論述、軍方不斷地倡導與行銷，加上國會延宕法案與政黨紛爭，為人民所不樂見。基此，這證明一件事，那就是國防部的協商溝通不是對立法委員，還要有誠意的面對廣大的人民，並能對可能被排擠掉的社會福利、教育、交通等政策，按照巴瑞圖原則提出具有說服性的政策回饋。 其實反對軍購的意見綜整起來，主要有四：一是價格過分昂貴，尤其是此型潛艦國已停產，而須重開生產線的代價由我國承擔；二是交貨期程過長，仍無法解決國防部所稱2005年後兩岸軍力向中共傾斜的觀點；三是預算資源分配的優先順序，由於特別預算特高而對我國未來十年的施政發展則影響深遠，如須永續經營的教育和經貿發展遭受排擠，致使政府變賣國有財產，甚至金融兩次改革有藉軍購之名來淘空台灣資產而中飽私囊之嫌；四是國內充斥著國家安全政策的紛歧異議，我國既是美國前緣防衛國，美國則有義務提供武器給台灣，而大量採購武器會更刺激中共軍事威脅加速堀起，使兩岸陷入軍備競賽的潛在危機，不利我國長遠的經濟發展(丁樹範，2006:29-30)。 貳、政策合法化的論證過程 從立法院國防預算審議的政策合法化過程來看，就如辯論與說服的過程，亦即是律師與法官經常運用的舉證、辯護和推論之過程，而政策論證則是達成結論的過程，說服則是使結論正當化的辯護過程(Majone, 1989:64)。根據Majone (1989:57-58)所主張的論證是由資料、資訊、證據，及結論等四個主題所組成的論點，相當於政策分析者進行「說服性論證模型」建構的四個主要元素：「資料與資訊」、「工具與方法」、「證據與論證」及「結論」(如圖2)。至於問題設定是由一個問題情境轉化到另一個所望目標及實際政策問題的策略過程，大量的資訊細節在問題設定階段中是可用的，這跟既有形式內所需的解析有所差異，因為問題情境的判斷、類比及組合的思維角色過大，使得問題特質未必能建構出來。 所以，從Majone的「資料與資訊」過程來看，資料提供的解釋表示分析問題的設定階段中，資訊可經由專家投票或觀點調查獲得，以特殊方式來建構問題，這樣才能避免產生論證的陷阱與結論的謬誤(Majone, 1989:60)。 從Majone的「工具與方法」過程來看，概念化與解釋性工具的範疇包括數學、經濟、政治與行為科學等跨際的需要(Majone, 1989:61)。這種概念或方法可能會造成更多陷阱，導致無法廣泛地運用到整個論證系絡之中，比方說：非經濟學家所講的成本則是意指「沒入成本」，而並非涵蓋著「機會成本」。至於概念方面的陷阱所造成的危險是由特別敏感又廣泛運用的隱喻所產生，Majone所指涉的就是「根據實地的科學特質被假定的數學方程式，而以直接比例的程度來表達概念」 (Majone, 1989:62)。Majone之所以強烈抨擊當代只偏重於量化研究的結果，而完全忽略掉問題真正的意涵與本質，這跟所選用的工具與方法來「以偏概全」有著密切的關係，此乃謬證結果的主要導因。準此，慎選工具與方法將是決定客觀性分析與理性決策之關鍵所在，但這並不意味著要完全採用質化分析而刻意規避量化分析，應該因案制宜。 從Majone的「證據與論證」過程來看，論證旨在連結資料與資訊，用來分析出結論，論證架構本身是事實陳述解釋的綜合體。爰此，要完成檢證端賴各種不同的專業標準，與選用不同理論和方法有關，結果的合理性則關係到先前假設或變數，及可受性的評判(Majone, 1989:63)。 從Majone的「結論」過程來看，政策分析的結論可能是預測、建議、後續方案的評估、新計畫，或在老問題上提出不同的願景，無論如何它的本質是結論，需要靠許多假設及方法來支持。一般政策分析幾乎在允許情況之下不作任何檢視，以控制結論的效度，就能確定沒有謬誤嗎(Majone, 1989:65)？那麼，在政策審議的決策者與政策規劃的倡導者之間，則存在著發跡於早期的作業研究與系統分析，會較明確及更直接地影響彼此的關係。基此，政策分析者宜顧及到時空環境的差異性，以及政策利益關係人時有的衝突與期望，都要能一一達到適合尺度的可接受水準，這樣總比以單一特定準則之最大化會來得更好(Majone, 1989:66)。 立法院事實上是很好的政策論述之場域，亦是政策論證的作戰區，甚至為政策倡導聯盟的競技場，無論如何由外而內的政策行銷，乃在發揮內部優勢、消弭或隱藏內部劣勢、把握外部機會、迴避外部威脅的策略運用。在政策合法化過程善用策略，就如主動檢討實際戰需的合理軍購，向廣大民眾宣傳與行銷「全民國防」概念與重要性，並積極與立委、各黨團進行協商溝通，終獲大多數人民的支持。雖然，2007年6月15日軍購預算審議結果不盡理想，但最後還是要回歸到理性的論述，這樣才能說服輿論支持。 由於我國軍購受限兩岸關係與國際現實主義等因素，始終無法獲得符合理想的防衛武器，導致採購市場重心傾斜，武器來源過渡依賴美國，甚至要看美國的臉色，及其對台軍售政策的箝制，亦可能經常一就踢翻國軍多年來訂定的軍事戰略規劃與建軍構想，或是軍購計畫(利憲治，2000:44)。譬如，台灣向美申購F-16戰機，卻等了12年，只好自行研發IDF戰機，另轉向法國採購幻象2000戰機，最後還是同意售我F-16機；又如，我國欲購新型潛艦而美國不賣，多年來向歐洲等國洽商，幾翻折騰後，美國也同意出售潛艦。這些都說明了一個事實，那就是國防自主的迫切性，自創可恃戰力以制敵，而非受制於敵。 參、立法院對軍購案審議之準則 探討政策合法化過程中怎樣的說服性論證才能排除協商溝通的障礙，這裡所講的「協商溝通」是一種政策意涵的表達工具，通常具有政策抵換(Trade-Off)的意涵，亦可稱之為交易取捨。這指在政策制定過程中，對於各種政策變項，於互換之後進行得失之間的計算，如受益者與犧牲者之間的替換；當政策利害關係人彼此之間的政策目標、內容、作法歧異時，必須透過協商機制，進行合法的利益交換、或做出讓步的決定，以換取某種途徑的政治利益或政策主張(吳定，2003a:228)。 「協商」 (bargaining)也稱為議價或討價還價，通常指兩個或以上擁有權力者，為達成個人所望目標，除了設法說服利害關係人之外，並能權衡利弊並調整個人的目標，進而接受各方的行動方案，此乃涉及到商議、談判、妥協、威脅、利誘等諸般手段。就公共政策而論，協商係指政策參與者在政策制定過程，針對政策所涉及的各項政策變項，如議題選擇、方案決定、方法取捨等，依自身利益或立場而進行討價還價、磋商進退、交換籌碼等政治活動；協商在民主多元社會中屬於正常的政治活動，經常發生於政府各部門之間的任務協調上(吳定，2003a:236)。 「溝通」(communication)源自拉丁文communis，乃是從事意見交換之意，協調是謀求行動一致，溝通是協調的方法，協調是溝通的結果(吳定等，2000b:436)。民主政治乃為府施政措施以民意為依歸，以參與為手段，那麼以溝通為政策工具，就成了反映基層民意的最佳捷徑。行政溝通乃是社會大眾及組織成員對組織的問題、目標、任務、作法等事項獲得共同瞭解，俾使觀念與想法趨向一致，精神與行動得以團結方法與過程。傳統組織理論太注重靜態及法規，反而忽略人的問題，因為人才是組織的基本元素，人有思想又有感情，人際交往則有互動行為，這種溝通表現出組織的活力和動態，機關首長必當成為溝通網絡的神經中心，隨時掌握情況，妥善因應(吳定等，2000b:464)。 當今各國軍備發展政策均以自主研發為主，外購為輔。然而，我國長期受到中共外交壓迫，本身研發的籌碼不足，除了必須接受較高的武器價格之外，而常無法要求較大幅度的技術轉移，甚至還被迫採購一些並不符合我國需要的武器裝備，不但自主研發的軍備發展政策無法落實，還使自主研發與軍事採購之間出現失衡現象。鑑此，《國防法》第22條指出：「行政院所屬各機關應依國防科技工業結合民間力量，發展國防科技工業，獲得武器裝備，以自製為優先，向外採購時，應落實技術轉移，達成獨立自主之國防建設。」旨在為發展軍民兩用科技的國防與民生合一，另為發展自主性武器，軍事採購必須打破照單全收的模式未來國會專業審查的監督角色將須更加強化(彭錦珍，2004:155)。 為了摒除過去國防黑盒子的刻板印象，亦為了強化國會對國防的監督機制，2004年通過的《國防法》追列「國防報告」專章，責成國防部除定期提出《國防報告書》之外，另含「軍事政策、建軍備戰、軍備整備報告書」，每年須編撰「中共軍力報告書」、我國「五年兵力整建及施政計畫報告」與「總預算書」送交立法院審查，使得國防政策更加透明化。不過，在《國防法》第32條規定「國防機密應劃分等級；其等級劃分及解密之時限，以法律定之。從事及參與國防安全事務之人員，應經安全調查…」此項規定，則有助於拘束立委閱讀機密文件的責任範圍，並防制洩露機密的可能性(彭錦珍，2004:156)。 依據預算法第34條「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查。」以期國防資源能有效的整合與分配(傅旭昇，2006:91)。據此可知，國會乃為政策合法化的主要審議機關之一，從軍購預算審議過程的價值來看，它具有外溢性價值的特徵，而是一種以手段而非目標為評估標的，對事件、情況或過程之價值的評估作為。這樣的民主過程被視為一種外溢性價值，因為常被當作促進政治穩定、經濟效率或自我實現的主要手段(李明寰譯，2002:446；Dunn, 1994:329)。 肆、軍購案之正反兩造論述 民進黨立委李文忠(2000)曾撰文「為軍購缺失嚴格把脈」乙文，指出我國軍事採購的三項主要缺失：一是未能依戰略構想擬訂打、裝、編、訓之建軍構想，亦即能依任務型態，提出武器裝備之需求與優先順序建議；二是武器採購未能依「裝備需求」、「系統分析」及「投資綱要計畫」等程序進行；三是美國政府之決策與美國國會中軍火掮客給予我國行政部門之壓力(利憲治，2000:42)。這樣的問題如今依然存在，反而在精兵政策之後仍須耗費更多人力進行數據文字的美化工作，對軍售案來說，不但沒有正視問題的癥結點，反而弄巧成拙，使得整個建案過程嚴重受阻，卻歸咎於在野黨所持的反對立場而未能及時適當處置，導致淪為政黨惡爭而忽略軍購的真正問題之所在，此舉落入政治紛爭而藉以卸責的處置方式實屬不智，更對軍購案與美台軍事合作關係毫無實質性的助益。 就《國防報告書》所示，為期國防達到「自立自主、自給自足」的目標來看，我國從人才培育、研究發展、製造生產均有完整設計，依既有基礎顯然不難達成。在人才培育方面有中正理工學院，在研發方面有中山科學研究院，在製造生產方面有聯勤兵工廠；突其原因，缺乏學術專業領導，長年來所挹注的大量研發資金，並未適才適所，導致人才大量流失，甚至機密性高的科技亦不易控管；尤其是聯勤投資龐大的自動化設備，結果生產出來的槍彈常有不準或卡彈等情事，部隊普遍對於聯勤生產品質缺乏信心，竟而轉向國外採購，顯見保修、訓練、紀律等機制出現大問題。就子彈而論，國產成本每粒6.42元，外購每粒則需10.31元，不但增加公帑支出高達新台幣6,900餘萬元，而且閑置現有生產設備，呈現雙重損失的不經濟支出。近年來，聯勤各兵工廠努立建立ISO品質認證制度，試圖擺脫過去不良形象，改變經營策略，建立企管理念，藉以恢復信心，可是聯勤產能卻不及原規劃的30%，導致仍有94%的武器配件必須向外軍事採購(利憲治，2000:44-45)。 國軍重大武器採購常因缺乏前瞻性長期發展計畫，及專業技術與資訊不足，致採購決策搖擺不定，影響建軍備戰期程，並造成外界常質疑國軍在決策上缺乏公正客觀，影響形象至鉅。有關軍事系統分析的執行方式有所偏差，對於選擇的備案就早已先有定見，責成系分單位做出合意的報告；至於成本效益分析，則缺少外部專家參與，而致疏於國家整體資源分配的統籌規劃，並未顧及全民利益而違背應有的通盤研析。更糟的是「系統分析報告」循序逐級呈報審閱，在層層行政干預下，難保原有公正客觀的結論，甚至有時淪為政策背書的工具而缺乏超然獨立的公正立場。譬如，陸軍採購反裝甲火箭彈同時評估美、法產品，最後決定採用法製，同時海陸戰隊亦做同樣評估，卻決定美製。顯見國防部缺乏統籌採購的分析能力，亟須建立國防財務、作業研究、軍事科技、政策分析等專家的國防智庫(利憲治，2000:46-47)。 就支持「境外決戰」的戰略觀點來看，我國應積極籌建中長程反彈道飛彈與巡弋飛彈，天弓二型的衍生型較為可行，搭配國軍已部署先進長程預警雷達，有助於延伸防禦的反應時間，可轉守勢為積極的攻勢作為；師法中共「不對稱」及「突破規則」而研發新因應策略及作戰部署，並積極整合民間高科技產業的有利條件，發展自主性的嚇阻武器，以減少大幅的向外軍購預算壓力(汪季尼，2004:80)；藉以延長防衛戰線、牽制攻台時間、侷限癱瘓空間，以達嚇阻效果及國際馳援的目的。 對「境外決戰」反對非買愛國者三型彈系統不可的意見方面：愛國者三型飛彈每攔截一枚來襲目標的成本絕對高於來襲飛彈的成本，以1449億新台幣購買384枚飛彈(按：六套飛彈系統含384枚飛彈，並非只購飛彈)，每枚飛彈的成本約計1000萬美元，造價約為500萬美元，相對於中共東風15型短程彈道飛彈每枚造價只需約90-100萬美元，仍受限於低空威脅的防護率低，卻不一定能有100%的命中率，甚至僅可能採用兩枚以上進行攔截射程600浬的短程彈道飛彈；至於東風21型中程彈道飛彈、東海10型、鴻鳥、鷹擊63型等飛彈系統等300枚以上的第一波飽和攻擊，都能輕易穿透愛國者三型的防線。那麼，愛國者三型反彈道飛彈的軍購案，對於人民來說，在心理及政治層面上的實質意義則遠大於軍事作戰效益上的用途(楊仕樂，2005:93)。 就支持軍購的戰略觀點而論，有實力才有和平，縱使沒能打贏中共，至少抵抗一段時日待援。中共未曾放棄武力犯台而積極現代化，使得台海軍力已嚴重失衡，是項軍購乃因應戰需，對於國家整體發展是有重要的意義(陳一偉， 2006:227)。 就反對軍購的戰略觀點而論，軍購乃是配合美國對中共的圍堵政策，若美國轉向交往政策的兩手策略之下，我國軍購就成白費；況且，此項軍購尚不足達到美國成為戰略夥伴關係的資格。軍備競賽將更導致兩岸人民敵意加深，陷台灣於更無安全保障的困地；況且，軍備競賽將會拖垮我國經濟實力和競爭力；倘若軍購只是為台獨建國，必會加速毀滅性衝突的可能性(陳一偉， 2006:227)。 就支持愛國者三型採購的戰術觀點而論，預判一年後，中共除戰術導彈飛彈對台部署增為800枚以上，可對我發動五波次及持續10小時飽和攻擊，另陸基及空射巡弋飛彈約200枚可於1000浬距離外對我實施精準打擊。我現有愛國者二型三套(含飛彈200枚)，僅部署於北部，攔截率10-20%，遙控發射距離可達30公里，防禦範圍較愛國者二型增加4-7倍，尤對低層飛行之巡弋飛彈較具攔截效果；此外，對民眾心理產生無法估計的效果(陳一偉， 2006:228)。 就反對愛國者三型採購的戰術觀點而論，愛國者三型因兩岸距離太近，飛彈防禦反應時間不足，防禦率不足，數量亦不足，無法有效抵禦中共飛彈攻擊，防禦與攻擊成本比為24:1，不符成本效益(陳一偉， 2006:228)。 就支持P-3C機採購的戰術觀點而論，共軍潛艦日益擴大及質量優勢，反潛機採購具有迫切性與必要性。我國採購1985年機型，航電系統換裝1998年AIP型，期達反潛目標。現有S-2T機26架機型老舊，僅維持6 架妥善。惟P-3C為現今美、日等國主力，經翻修後役期可達20年以上，機腹設武器艙，翼下有10個發射架，可掛載或投射魚叉長程反潛飛彈、MK-46反潛魚雷、深水炸彈及水雷；可同時處理各聲標、信號，經濟航速為S-2T兩倍，滯空時間為S-2T的4-5倍，搜索範圍為S-2T的8-10倍，為積極性反潛武器(陳一偉， 2006:228)。 就反對P-3C機採購的戰術觀點而論，倘若兩岸開戰，台灣各機場跑道易遭攻擊，反潛機需長跑道與固定基地補給；台海距離過近，反潛機易遭陸基飛彈攻擊，無法有效發揮戰力。此外，所選購機型為美軍舊機種改裝，已達金屬疲勞的高保修期，維修成本勢將逐年調高，反潛效率則日益降低(陳一偉， 2006:228)。 就支持柴電潛艦採購的戰術觀點而論，我國屬海島經濟，98%仰賴海運，海上交通因此成為我國的生存命脈。倘若中共採取封鎖攻台為最經濟簡便，現中共柴電潛艦60餘艘、核子動力潛艦6艘、俄製基洛級潛艦4艘，預判一年後新型潛艦多達50艘，可對台長期實施水下封鎖，我海軍與共軍相較戰力過於懸殊，急需獲得，以應戰需(陳一偉， 2006:228)。 就反對柴電潛艦採購的戰術觀點而論，該型潛艦為50年代老舊裝備，造柴電潛艦需另開生產線，耗資四千億台幣，仍需15年方能完成，緩不濟急(陳一偉， 2006:228)。 就支持軍購的預算成本效益觀點而論，我國防預算占GDP比例不足3%，相較於中共國防預算與日俱增，對我勢必造成莫大威脅。置於特別算的主因在於本預算若15年不能如期依計畫編列，可能導致美軍反悔而拒售或中止，故調整為特別預算可確定15年分列毫無疑慮；過去國民黨執政時期的F-16機、幻象戰機、拉法葉艦採購，也是列入特別預算(陳一偉， 2006:229)。 就反對軍購的預算成本效益觀點而論，台灣的經濟安全立基於不斷提升的經濟成長率，購得再多的武器都無法阻擋當前經濟衰退的事實，甚至社會動亂、國家滅亡。軍經費列入特別預算，其實是扭曲財政結構；由於當今政府負債過大，子孫出生就負債50萬，另對其他重大經濟建設即發生排擠效應。未來十年還有諸多武器要採購，且維修補給的維持費多半超過初次採購價格的2-3倍；可是，我國武器無法外銷，更不能發揮再製功能。軍購特別預算來源包括出售國防部土地1,000億元，出售政府持有股票941億元，其餘皆須舉債；然而，中央自1998年度已編列卻未實現釋股收入高達5,400多億元，還須國防部近三年忙於處分土地所得的每年平均32億元，未來15年勢必大量舉債以應軍購之需。2003年8月行政院宣布潛艦、反潛機、愛國者飛彈等三項重大軍購費分別為1500億元、400億元、900億元，合計2,800億元；2004年總統大選前，國防部湯耀明部長表示，縱使軍購公投未過，仍要購買三項武器，同時宣稱計需5,000億元；可是大選公投結果不同意這項軍購，但政府在選後的6月份提出軍購預算競高達6,108億元，當然令人民不解(陳一偉， 2006:229)。 已故立委顧崇廉將軍曾就6,108億元軍購案專程走訪美國華府蒐集最新資訊，會晤軍售政策及專業人士探討實情，著眼於實務與技術觀點，以合理性、可行性、迫切性與可操作性的評價，在他編著的《預約和平》乙書中指出，整個軍購案值得檢討的是愛國者三型飛彈系統六套採購，2002年5月國防部向立法院提出「未來十年建軍規劃」，於2009年採購六套PAC-3，預算900億元，短短兩年增加為1,500億元，原因不明，愛國者系列飛彈性能確實不佳，以較保守角度來說，至少現階段離成熟穩定還有一段距離。2001年美政府主計局(GAO)就曾向美國國會提出有關愛國者二型飛彈的性能評估報告，明確指出該型飛彈系統軟體不靈[1]、性能不佳[2]、命中率低[3]等諸多重大缺失。當時我國匆促簽約採購三套號種與愛國者二型性能完全相同，但須更名為MADS(Modifier Air Defense System)的反飛彈系統，僅由廠商提供書面保證，註明該型飛彈足以反制包含中共某幾種攻台飛彈。我國當時在缺乏正確資料下吃了悶虧，理應痛定思痛，建立一套專業獨立的採購評鑑作業系統(顧崇廉，2004:19-21)。 綜觀2002、2003、2004年美國GAO對愛國者三型飛彈系統計畫、預算、效能評估報告(如圖3、4、5)，愛國者三型仍處研發測試階段；源於1994年5月開發，依原定計畫應於1996年完成設計，1999年開始生產；但是2002年進度僅達21%，成本101.2億美元，幾乎增加一倍；2003年進度只有25%，2004年5月開始生產，2005年5月正式部署試用。2004年美國國防情報中心嚴厲指出：美政府對PAC-3的攔截測試結果提出高度質疑[4]，此型飛彈性能的嚴重缺失。2003年服役於伊拉克戰爭時未完成測試驗證，即屢次誤認友機為敵反幅射飛彈，雷達識別之跳頻保密失效，發生誤擊友軍戰機的重大意外事件[5]，2004年5月經美前國防部長James R. Schlesinger的特調小組證實要求改善。國防部長棄美政府評鑑報告不用，採信軍火商說帖，聲稱PAC-3命中率100%，貿然決定採購PAC-3，實屬荒謬。這意謂著已放棄中科院研發成功的天弓飛彈性能提升計畫，枉顧國防工業的興利觀點，重蹈當年草率採購PAC-2的愚行，這筆軍費如何讓人民信服，難怪被批為向美國繳交保護費(顧崇廉，2004:22-28)。 顧將軍(2004:28-29)於書中談到面對中共質量優勢的潛艦部隊，採購確有迫切性與必要性，我國欲購12架二手P3C反潛機服役已超過30年，正陸續除役中，計畫由737-800型新一代海上多功能反潛機取代(代號為MMA計畫)。P3C機雖經整修仍號可臨空偵潛17小時，並可續航一萬小時左右，已達金屬疲勞的高保修期，飛行成本勢必逐年增加，而效率相對降低。但基於考量我國海防面積，為提升反潛戰力及維持實屬刻不容緩，顧將軍建議擇優選購的數量減半，每兩架分任務、戰訓及保修之部署，並配合S70C機執行近海偵潛任務。同時爭取美國協助下，與鄰近日、韓、澳、美等國建立區域防衛體系，分擔協防責任，組成隱形聯盟，所節約預算則列入遠程建軍計畫，移作與美海軍同步開發MMA海上多功能反潛機之用。2001年3月31日遭中共逼降海南島的美海軍EP3C反潛機，事實上能較P3C為優，可能已遭中共破解而因應反制。 顧將軍(2004:30-31)指出，潛艦是建立台灣國防最迫切、最有效的戰略嚇阻武器，為歷年來國軍最優先的採購項目，李傑部長身為潛艦專家對此體認自然深刻。根據2002年「未來十年建軍規劃」中占特別預算65%以上的8艘柴電潛艦採購部分計需4,121億元，包括中船為自建潛艦添購設備、訓練、人事費約800多億元；技術轉移嫁成本約300億元；全壽期(30年)整體後勤費約1,000億元；彈藥(飛彈、魚雷)約108億元；國內相關配合經費約290億元，如碼頭、營舍、訓練儀、教室、潛水醫療設施、深水救生、救難等設施費；實際潛艦造價約為1,500億元。顧將軍發現國造政策所生的沈沒成本計1,100億元，其效益已超過單純的國防所需，而將展現於經濟發展、技術與產業升級、提高就業率、國民所得等民生層面，此一預算應由行政院責成其他相關部會編列，以免影響全案進度。然而，全壽期後勤成本的性質實屬經常性作業維持及一般資本支出，毋需由負債性質的特別預算編列，國防應逐年編列於10至30年之年度預算中；倘扣除上述非特別預算之必要經費計2,498億元，實際採購只需1,602億元(據稱美方已包括政治風險費在內)，平均每艘造價約200億元，折合約5.7億美元，雖仍屬高價位，但已是可接受的「合理軍購」範圍。 經顧將軍與美方專案負責人交換意見後認為，前述1,602億元特別預算，可先由我政府向美方保證，立法院同意背書後，請國防部先行編列若干先期規劃費，會同美政府儘速選定滿足我國所需潛艦來源及構型，精算出最終合理價格，再經立法院通過特別預算來支應，以符合我國預算審計制度。2004年適值我國風災水患、土石流等災難連連而亟待重建之際，要無條件支持通過6,108億元軍購特別預算，無論朝野政黨均難以說服國人。很少有人會想到所購潛艦並非就能馬上執行潛艦作戰，若未將水文、情報、辨識、水下資料庫、鏈路等軟體及結盟關係等併同量於購案之前，就算擁有高性能潛艦，至多只能在自家門口玩玩水下遊戲而已，這才是本次購案的根本問題，但根據軍方高層的答辯稱道會以後持續爭取的。行政院為往年年度預算2.5倍的國防預算統編於特別預算，試圖一次予以通過，不但反預算法，亦等於綁架立法院的預算審查權，悖離國防預算編列的實際需求與彈性．此一涉及違法與破壞預算體制的作為，其嚴重性已超過6,108億元的本身。何以美國為單一選項？若不能藉此爭取與美軍事交流合作的外海訓練機會，為何要買？現美海軍專案辦公室的兩家顧問公司已停工，美方不會為我國再墊款作業，若再僵持下去，莫非潛艦案真成一場幕後黑手的政治秀(顧崇廉，2004:32-35)。 政府對於立委所提反對意見並未妥適或無善意回應地處理，竟然拿來做為選舉的攻擊策略，國防部亦視顧將軍為眼中釘，導致朝野互信基礎徹底崩解。國軍完全缺乏對於公共政策制定過程的正確認定，如善用政策倡導聯盟、政策行銷、政策論證、政策論述等策略。換言之，軍方在軍購案審議之初的表現已喪失旺盛的戰鬥意志及必勝信念，未能及時能夠感動廣大的人民和媒體，而獲得無怨無悔的全力支持；後來讓持反對意見的立委及時主動轉向支持，而負責任地監督與善意建言，以為軍購案立基於台灣安全而沒有政客操作的空間，這樣才算是劃下公共政策完美的句點。 伍、國會聯絡員角色與策略運用 依國會運作機制可知，國會聯絡人具有七種角色：服務角色、潤滑角色、解說角色、配銷角色、耳目角色、消防角色、參謀角色，主要溝通的對象則有立委、立委助理、國會採訪記者、立法院職員、各黨團或次級團體辦公室工作人員，對國會聯絡人來講，這五種角色之間具有錯綜複雜的利益關係、意識型態，及互動過程；其中黨團被界定為「政黨在國會的代理人、發言人」、「國會運作的政治橋樑」、「國會政治的統合機器」的角色，也是國會各政黨的作戰指揮中心，而次級團體來自於立委個人偏好、派系屬性、利益結盟，或某種政治目的的組合(卜正珉，2003:184-185)，這兩種性質的組織非常特殊，在立法院運作已多年。現謹就國會聯絡人本身與長官、其它角色互動，列示矩陣表說明(如表1)。 國會聯絡員宜運用論證進行軍購案的說服性策略，而不僅只是國防部或各軍種對立法院各部門的傳令而已，如何像一位保險行銷員，強調敵情威脅的技巧性說辭，行銷國防保險的意義乃在於使所欲說服的對象或既有設定的標的，能迅速獲得珍貴的國防新知之外，亦能變為倡導聯盟的外圍組織成員或支持者。行銷的先決條件是先能說服自己相信，這樣的保單規劃是完全站在對方立場所設想而「便宜又大碗」；同樣地，政策行銷之前，國會聯絡員得先確認這是合理的軍購規劃，軍備局應先從說服聯絡員開始，並須能夠接受聯絡員提出的質疑而作具體解答或修正，這樣才能進入立法院實質的審議程序。 國會聯絡員應就立委對於民意回應的立場，進行資料蒐集，經過分類編號、事實查證、記錄建檔、研判分析等程序之後，始能成為可用資訊。針對政策合法化過程中的包容性、排除性、說服性等三種政策策略方法，結合William Dunn(1994:160-161)九個政策問題點為分析工具(如圖6)；利用SWOT(如圖7)與政策溝通的鏡射論述概念進行論證(如圖8)，並能得到一個論述主張，藉以檢視國會聯絡員的角色扮演，最後就三項重大軍購案於立法院審議期間的協商溝通過程，與論證模型分析結果做一比對，並予檢證是否可能產生政策僵化、政策困窘、政策滑移、政策停滯、政策牴觸、政策兩難的問題。 依圖6所示，對於前一節所述反對者與支持者立論強弱可分呈四個象限，第一象限為正反立論均強，基於論證時機成熟，勢必一戰的萬全機勢，運用衝突管理與賽局理論，採取混合型合作策略，在論證模型中著重證據完整與論證技巧；第二象限為正弱反強的立論，基於不利情況，必須扭轉局勢，運用危機管理與權變理論，採取反對型防衛策略，在論證模型中著重政策工具與研究方法；第三象限為正反立論均弱，基於兩造立論未成氣候，必須蘊釀氣勢，運用知識管理與績效評估，採取邊際型追蹤策略，在論證模型中著重蒐集資料與可用資訊；第四象限為正強反弱的立論，基於有利優勢，迅速收拾戰果，運用組織理論，採取支持型參與策略，在論證模型中著重說服假說與論述主張。 然而，四個象限中的九個問題矩陣點分別為：「發起點」基於兩造立論均弱，採取秘密策略來宣揚理念，擴大支持範圍；「凝聚點」基於正論趨弱，反論持平，採取欺騙策略來鞏固內部，步步為營；「劣勢點」基於正論趨弱，反論趨強，採取抗議策略來整合外部，扭轉劣勢；「威脅點」基於正論持平，反論趨強，採取繞道策略須見機行事，迂迴側擊；「衝突點」基於兩造立論均強，採取雄辯策略須理性回應，進行決戰；「強制點」基於正論趨強，反論持平，採取聯盟策略須掌握時效，及早決戰；「優勢點」基於正論趨強，反論趨弱，採取政策分析策略，藉以擴大戰果；「機會點」基於正論持平，反論趨弱，採取諮商策略，藉以創造機勢；最後是「無意義點」為原點，指無動態發生，採取妥協策略，亦即協商溝通。 依圖7所示，成功型論證植基於外部機會自然形成時，能呈現蓄勢待發的內部優勢，這意味著能把握外圓內方的清澈思維，方能達成可欲溝通的目標；迷思型論證植基於外部機會自然形成時，未能把握而卻呈現內部劣勢，這意味著內外都圓的混沌思維，無法達成可欲溝通的目標；失敗型論證同時面臨外部威脅和內部劣勢，這意味著外方內圓的目標錯置，無法達成可欲溝通的目標；自我型論證具有內部優勢而遇上外部威脅時，這意味著內外均方的唯我獨尊，亦無法達成可欲溝通的目標。 依圖8所示，良好的政策溝通者可使無意義的消息或管道訊息，透過由下而上方式將片段的底層資料，將問題結構化的重組、過濾為可用資訊，利用由上而下策略指導來看資訊，成為有意義符號，經由決策途徑之選擇而成為共識的主張。換言之，當蒐集來的資料經過技術性處理過後，需要有層次、分段的簡要論述事件的發展，然後匯集成一個政策主張。 國會聯絡人在傳遞國會資訊至決策高層時，必須先行分析事件的背景與因應作為，以讓決策高層能適時的了解與深入，這一個層次的訊息傳遞是非常重要的。通常也使國會聯絡人最感壓力的一個溝通層次，因為他們要面對體制上的高層及試圖說動他們並獲得支持，優秀的國會聯絡人抗壓性要夠，能夠掌握每位立法委員立場及問政態度，一個貧乏的對話窗口，將會影響對立法委員做最後回應及支持態度。稱職軍事機構國會聯絡人是將顧問、發言人、協調者以及情報官的角色全部融合，如果沒有來自國會方面的「第一手資訊」，軍事機構國會聯絡人將無法提供軍種長官及領導階層合理的建議，來因應其所提出面臨可能被否絕議案的風險；蒐集並分析國會相關的訊息，及早在事件爆發前督促主管單位做參考、因應，如此能使軍種單位在和國會接觸時，不僅能滿足國會與軍種雙方面的需求，更可使長官們在接觸時預作充分的準備與評估(郭銳，2004:125)。 陸、行政溝通與決策成本 有效的溝通成為行政組織績效展現之關鍵所在，有效的溝通程序則有六項：意念產生、訊息編輯、訊息傳遞、訊息接收、訊息解讀、訊息執行(吳定等，2000b:437-440；463)，這就類似無線電接收機與發射機的通信原理。那麼，對於溝通的分類標準則以「溝通結構」、「溝通管道」、「溝通方向」等來區分，溝通結構又分正式與非正式兩種，正式指的是層級節制體系，非正式就從複雜的人際關係互動過程而來，優點是擴散的速度快，缺點是事實易被扭曲而滋生事端，尤在國會更為暢行。溝通管道又分下行(上對下級)、上行(下對上級)、平行(同儕或同級單位之間)、斜行(diagonal)溝通等四種，一般下行溝通幾無溝通可言，多半以權威式命令為主，易致資訊傳遞遭誤解；上行溝通則可藉由批評和抱怨等來發掘部屬間的潛在危機；平行溝通則可彌補上下溝通不良的潛因，並強化專業分工，惟缺點可能是互推皮球；斜行溝通則如第一科員與第二科長間溝通，避免訊息可能被誤解。溝通方向又分單向與雙向兩種，單向溝通的優點為速度快，不被挑戰，但缺點是受訊方無法反映限制條件而造成執行偏差與抗拒心理；雙向溝通的優點是充分表達與參與感，缺點是雙方插話易受干擾而影響溝通效果(吳定等，2000b:440-443)。 溝通的媒介大致可歸為四種：書面、口頭、視聽、肢體語言等方式進行；書面溝通的優點是較具正式、可保存、可反覆閱讀、具法律效力等，缺點是內容若過長則反而反效果；口頭溝通優點是解決問題的反應快、語氣與手勢或表情的生動而有效傳達意念，缺點是非正式而無法律效力；視聽溝通多採多元媒體輔助的簡報系統，優點是吸引注意和效果佳，缺點是仍須仰賴書面做為依據；肢體語言溝通點是反應迅速，缺點是需要長久默契的培養而緩不濟急(吳定等，2000b:444-446)。 然而，溝通最主要的障礙則有：感官上、語意上、地理上、心理上、地位上、方法上、時間壓迫、下行溝通、上行溝通、平行溝通等障礙，往往會使得溝通效果大受影響。感官障礙多半出於一種知覺或直覺，跟事實認知上會有差距；語意障礙常因鄉音、行話、火星文、錯誤用語、錯別字、口齒不清等而誤解；地理障礙常因組織疊床架屋、本位主義、分支龐大而地處偏遠、管事單位多而負責的人則少等影響而致溝通困難；心理障礙常導因於個人的價值判斷、偏好、揣測等妄下斷論而致事實被扭曲，甚至既得利益者而抗拒改革的偏差行為；地位障礙就如人云「換了位子就換了腦袋」所示的傲僈、鴨霸、愚民等作為；方法障礙起因於選擇了不當的方法去溝通正確的問題或錯誤認知的問題；時間壓迫所造成的障礙，最易發生的是同一時間處理過量的事務協調，導致未能充分溝通所產生的誤解，進而溝通的問題一錯再錯；下行障礙常因基於安全及管制因素交代下屬執行，只知片斷而不知全般狀況，或中間層級傳達錯誤而致；上行障礙常因下情上達的訊息採取保留態度的卸責作法，產生真相不明或誤解而致；平行障礙常因不同專業分工組織為其強烈的專業忠誠度，表現壁壘分明的界限，無法接受意見所產生的糾紛(吳定等，2000b:446-451)。 為克服心理溝通障礙，可從瞭解溝通「接受者」背景開始，引起對方興趣並鼓勵行動，進而充分表現坦誠及友善的態度，保持客觀理性並尊重對方意見；簡單地說，就是展現誠意，博得信任與授權。為克服語言或文字溝通的障礙，避免使用可能引起對方誤解與抗拒的語言文字，語意要明確並避免使用非對方專業的專用術語，多利用圖表與舉例方式表達，儘量減少無謂冗長的語言和文字而以短語取代長句，引用權威的佐證資料，注意詞類選用而不可模糊，注意七何(6W1H)的邏輯順序，儘量使用直敘語氣。克服傾聽與交談的溝通障礙，多聽少說莫插話，輕鬆自在仔細聽，排除視聽障礙，感同身受莫主觀，情緒管理莫激辯，不卑不亢重倫理，坦誠相對莫扯遠(吳定等，2000b:452-457)。 行政溝通的主體是人，運用之妙，存乎一心，因人、因時、因地、因事而制宜，以收功效。美國管理學會(AMA)建立的一套「良好溝通的十誡」理念，值得我們深省與學習，簡述於后，謹供參考：一，溝通之前澄清概念；二，確定溝通真正目的；三，考慮內外溝通環境；四，溝通內容廣徵意見；五，謹慎運用溝通技巧；六，從對方立場著眼；七，實施跟催加強效困；八，兼顧現實與未來；九，溝通者言行一致；十，溝通者應當傾聽人(吳定等，2000b:460-461)。 軍事採購的建案程序多偏重於國防專業內的自主性管理，不像一般經建計畫所需要經過經建會的審核作業，就可直接送達立法院審議；因過於專業的緣故，其決策過程亦少有外界可置啄餘地，因而在溝通也有一些特質與政府其他的重大決策方式大為不同，究其原因就在於軍事採購的特性，包括有機密性極高、技術性特殊、保守性侷限、自主性不足、商源獨占性偏高、成本效益評估困難、資訊不對稱、時效性難掌控、國家政策性介入成分多等(張璠，2005:95-96)。準此，只要相關國防政策送達立法院審議，諸如《特別軍事採購條例草案》、國防預算等項，都會成為民主政治體制中的公共政策議題，就必須透過政策制定過程完成核定，適度的政策透明度，保持誠實與開放的態度，才是尊重民主與軍隊國家化的體現。那麼，行政溝通則是最佳的政策工具，溝通的原則包括有：專業溝通重於媒體溝通；軍種間的溝通重於軍種內的溝通；向上溝通重於平行溝通；對內溝通重於對外溝通(張璠，2005:97)。 公共政策中的決策溝通模式則取決於巴瑞圖標準的概念，即好的決策結果必須對一些人的福利增加，但並沒有傷害到其他人，或者被傷害的人可得到充分的補償，這樣的社會整體利益就會獲得增加(張璠，2005:98)。這裡所講的溝通就是協商機制，諸如國會聯絡室成員與軍種及軍備局之間，或者軍備與軍政及軍令系統之間，或者國防部與立委、媒體、行政院及廣大人民之間，或者國防部與各部會及美方之間等溝通管道的建立，依巴瑞圖原則就是讓決策所造成的傷害成本降低，也就是國防預算增加而排擠其它重要的施政預算，諸如社會福利、經濟建設等減少，可從機會成本計算得之。爰此，在國防政策的決策過程中，所考慮的社會總成本則是協商成本及決策傷害成本的總和(如圖9)。 由上圖所示，從公共政策科學的觀點來看，若愈是想要得到多數人的支持，則必須付出更多的協商成本，這樣才能降低決策傷害成本，讓受到傷害的人得到滿意的補償；若為獨裁體制的非民主國家，則協商成本為零(如圖中A點)。就經濟學的觀點而論，任何公共決策需要同意的愈少，那麼可能受到傷害的人就會變多；若需要全數100%同意的話，這樣就不會有人受到傷害了，也就是傷害成本為零(如圖B點)。換言之，若協商成本增加，則傷害成本就減少，協商曲線會向上移；若協商成本降低，則傷害成本就會升高，傷害曲線會向右移，使得整個決策成本反而無法落在總成本最低處，前述兩種成本就有必要重調比重來降低(張璠，2005:99)。 那麼，在立法院採取相對多數決(過1/2)會比絕對多數決(過3/4)增加更高的政策風險，相對付出的社會總成本就可能會因不確定因素而增大。雖然軍購涉及專業與機密，不應該實施公民投票來決定；但如此龐大的軍事採購預算，其對國家財政的影響力卻長達15年，如果都無法分說服廣大人民的信服與支持，當然必要的溝通成本合理編列，如國防官員接受媒體專訪、政策行銷所需的文宣、政策倡導聯盟所需的建構等，藉以降低可能造成獲得延宕或傷害補償等追列的成本。 柒、結論 朝野黨團對國防預算的協商機制之可能隱憂，除了侵犯國防委員會的專業查功能之外；更因選擇性支持朝野協商共識，而破壞黨派之間的互信基礎；也因過度運用政治手段達成某項近利的目的(如選舉造勢)，而使協商陷於困境(林博文，2001:87-90)。玄奘大學副校長林博文先生(2001:90-91)對此提出解決之道，建議著手方面有：第一，修正預算法與預算審查程序，藉以明確規定職權限定、審查期程，及流程等規範，避免重複表決、翻案的窘境，終結以政治手段達到目的之免責權而毀損法律的惡習；第二，國會應聘用會計、統計、軍事、管理等專業因應預算審議期程所需必要的諮詢與建議，並設立預算局(按：現已設預算中心)根治當前弊病；第三，朝野應儘速建立總預算先期協商機制，正做到去異存同的審查機制，以取得朝野平衡點，而非充斥非理性揚言刪減或討價還價的菜市場審查方式，重現國家發展目標及建設的輕重緩急之理性決策途徑。 立法院「協而不商、商而不決、決而不從」的混亂運作機制，卻常與各專業委員會的決議相牴觸而起衝突，這些歷經了好多個會期仍未見改善，的確對於未來國會政黨版塊移動的詭譎多變情勢中，憑添隱憂與變數。尤其，國防預算占中央總預算的比例始終居高不下，審議過程中對國防預算的爭議最大，由於它具有高度機密性，易遭延宕與爭議，甚至弊案不斷而引發社會高度關注(林博文，2001:80-81)。 文獻回顧發現諸多公共政策的先進，甚至包括軍事同袍在論及軍購案審議的問題上，多半建議國防部採取開放的態度讓民眾參與，適度公開軍購的真實內容云云。筆者對此深不以為深，當前敵中共對我積極採取「三戰」(法律戰、心理戰、輿論戰)，在民主台灣的內部所產生的異頻效應是不可輕忽的，故適度拿捏的標準是絕不容許有任何的模糊地帶。政策參與者眾而無所相關，反而使政策問題更趨複雜，這不是政策規劃者或分析者應有的知能，應對意見領袖或相關利益團體的影響進行政治可行性評估；除客觀持平與高度理性之外，國軍應保持政治警覺、敵情觀念，積極善用媒體而避免誤導，應規範並釐清業管人員離職或退伍，或論文發表時，對於個人機密等級的認定標準與行為準則，還有進行中的購案內容機密分類亟須控管，期能確保軍購建案、籌獲期、未來部署服役期的任務順遂及軍事安全。 國防實力為國家強盛的表徵，亦為人民所期待堅強的國家安全體系，促進經濟發展及社會安定的憑藉，相信人民必然為強大的國防引以為傲。可是，從這次三項重大軍購案的建案過程來看，這是過去國軍在決策過程中少見的情況，不全然是多元民主進程的影響與轉變。綜觀軍購案建案歷程表、本章陳述的正反意見、民調反映、引述碩士論文結論、包括被國防部視為眼中釘的已故顧崇廉將軍對三項軍售調查結果，對軍購預算於立法院審議過程，可歸納為六點結論： 第一， 龐大的軍費無法說服民眾合理性，亦不符合大多數人的期待，經過多年協商溝通與立委舉證不實之後，大幅降低軍費而數量不變，顯見整個建案過程的軍售政策僵化程度，而引發美國與台灣人民的誤解；不過，能夠透過具備軍事專業度高的、政治敏感度高的國會聯絡員所扮演的角色功能，必能舒緩政策僵化的程度。 第二， 國防原屬公共財，無排他性，但人民無法立即感受軍購的好處，尤在這個因政府弊案連連、施政績效不佳、災害不斷、失業率攀升、通貨膨脹的年代，人民普遍不信任政府，盡職審查的立委被視為中共同路人，眼睜睜讓執政黨的政客把政府負債持續攀高近破四兆元台幣，而無法可治，已使得政府刻正陷入政策困窘狀況之中；不過，能夠透過具備敬業合作度高的、職業忠誠度高的國會聯絡員所扮演的角色功能，必能舒緩政策困窘的程度。 第三， 軍購案決策傷害成本與溝通成本、其它部會預算與國防預算的互斥性，顯然發生政策兩難的現象；所以才會出現隱藏預算流入經濟部所屬的國營事業，這對院際信任度是個傷害；不過，能夠透過具備軍事專業度高的、職業忠誠度高的國會聯絡員所扮演的角色功能，必能舒緩政策兩難的程度。 第四， 原於行政院成立「潛艦國造小組」一年後解散，係遭到美國否決，還包括與美國方面的認知差距及我國防政策與戰略規劃均會受到軍售案的影響，這樣變數的不確定性因時程過長，可能導致政策滑移的現象；不過，能夠透過具備軍事專業度高的、敬業合作度高的國會聯絡員所扮演的角色功能，必能舒緩政策滑移的程度。 第五， 根據「國防法」第22條律定軍事採購的工業合作、技術轉移、釋商政策等，為了確保我國防自主性的紮根發展，可是三項重大軍售案全盤被美國推翻，顯然已見政策牴觸的問題；不過，能夠透過具備政治敏感度高的、敬業合作度高的國會聯絡員所扮演的角色功能，必能舒緩政策牴觸的程度。 第六， 國防預算編列仍採漸進式途徑的保守作法，尤對這麼龐大的軍購案，完全無法適應重大國防政策的變遷，非得靠人民抗爭上街頭反軍購，及大篇幅的媒體關注，才適度刪減的政策停滯狀態，顯見過程粗糙，預算浮編，乏善可陳；不過，能夠透過具備政治敏感度高的、職業忠誠度高的國會聯絡員所扮演的角色功能，必能舒緩政策停滯的程度。 無論國防重大政策、國防預算、軍事採購等都須經過立法院審議，因此敵情威脅就成為立法委員衡量標準的重要指標。就政策分析者的立場而言，為期確認協商溝通的主要焦點乃在於敵情威脅，而非只是在誰多一點與誰少一點的枝末細節上打轉，以使協商對象對於共同的國防背景上討論，以免淪為雞同鴨講的困境。 參考文獻 中文部分 丁樹範 (2006) 「軍購、民意與經濟」，《戰略安全研析》第20期(2006年12月)：頁29-32。 卜正珉 (2003) 《公共關係-政府公共議題決策管理》，台北：揚智文化。 利憲治 (2000) 「如何加強軍購案件之審核」，《審計季刊》第20卷第3期(2000年4月)：頁42-51。 吳 定 (2003a) 《公共政策辭典》，台北：五南圖書。 吳 定 (2003b) 《政策管理》，台北：聯經。 吳 定 (2003c) 《公共政策》，台北：空中大學。 李明寰譯 (2002) 《公共政策分析》(Public policy analysis：An Introduction2nd(eds))，William N. 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