作家
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| 2008/04/10 20:25:38 | ||
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摘要
面對當前中共武力犯台之威脅與兩岸軍力失衡狀態，我國首應堅持防衛固守與國防自主的決心，降低與美國認知上的差距，才能有效合作並獲得尊重，並為兩岸和平確立預防戰爭之軍事戰略的最高指導原則(捨棄「嚇阻」之具有敵意的模糊概念)；應即回歸多元民主之理性的群體決策途徑；權衡公平與效率原則，應與教育文化、社會福利、經濟發展等共同承擔「全民國防」的責任與風險，排除本位主義與漸進主義式預算編列概念，建構知識型政府的資源分享平台；逐漸選擇替換方案來轉化既得利益的普樂現象；須將國防事業的純消費轉變為具有經濟產值的國防工業合作，貫徹技術轉移的釋商政策；換言之，從國防政策執行力的績效評估來支持國防預算在國家負債高達GDP占率31%情況下提升GDP占率3%的合理性，這樣才能讓人民充分信任合理軍購的國防需求。 壹、前言 2000年美國國防部公布一份委託美國蘭德(RAND)公司研究員史文(Michael Swaine)先生實地訪問台灣軍方將領、政府高層、學術界人士等，完成名為「台灣國家安全、防衛政策、武器獲得程序」(Taiwan's National Security, Defense Policy and Weapons Procurement Process)的研究報告，「台灣國家安全政策程序非常缺乏協商機制，這現象普遍存在於資深領導階層的文人和軍人精英之間，結果導致台灣不能發展出一套完整的國家戰略，進而導引其外交與國防政策」；「台灣國防政策和採購決策程序受到過多不當的政治力干預，這是在國家安全會議下不能發揮適當功能的結果，造成台灣在制訂對外軍事採購與建軍過程中，無法有效達成應有的政策目標」，及「台灣軍購與戰略目標相矛盾，對其他的作戰條件均掌握不足」(廖光興，2003:2-3)。這點出我國軍購決策過程的隱晦之處，意即戰略規劃出現亞羅不可能性定理或團體盲思，及政策盲點等謬誤；筆者歸納綜整利憲治(2000:42-44)所摘錄的部分，條列於后： 第一， 台灣軍隊規模小，作戰場域有限，武器系統的技術較不先進，各軍種任務純屬防衛性質，未積極採用聯合作戰概念建構國防戰略； 第二， 台灣若無美國援助，確定無法有效抵禦中共長期的全面攻勢，更因國防預算不足，組織又疊床架屋，映現戰略要素受到嚴重侷限；台灣國防應著眼於自我防衛的力量與決心，具備抵擋中共進犯的基本戰力，讓美國有足夠時間採取干預行動； 第三， 台灣對特殊武器的需求，預定採購的軍品技術與作戰價值，或者有無購置的必要性等，各軍種各自為政，未予充分整合，並非基於聯合作戰理念，甚至軍種之間出現彼此牽制而互不協調的惡性競爭來爭餅預算大餅，根本也無法做出適切性的作戰需求評估與相關專業評估，決策粗糙，這方面的技能與協調、溝通亟待加強； 第四， 於評量特殊武器獲得需求時，易受到各種外在環境影響，而排擠掉其它較不為人知而同等重要的作戰系統之採購需求；主要成因之一為武器是展現防衛決心、安定民心的象徵，而非旨在克敵制勝的國家武力結構的構成要素；另一成因為美供應武器為美台關係與支持程度的關鍵指標，軍方對非必要採購軍品，通常仍會抗拒，這包括總統在內的文職官員施壓的影響力； 第五， 台灣極力推動參與美國戰區飛彈防禦體系，視美國為武器提供與共同防禦之決心與保證的象徵，以安定島內民心；反而不在乎TMD高成本和效果不明，或者可能引發中共強烈敵意等問題，TMD在台灣演變成政治和外交的重要性高過於軍事用途； 第六， 台灣軍方未曾考慮獲得高科技先進武器後，是否具備足夠的操作與維護能力，部隊訓練不足，義務役期過短，後勤體系鬆散，工作核心的士官不足，導致高科技武器系統無法充分發揮性能； 第七， 美國國會議員對台灣軍事採購的興趣濃厚，主要基於國家安全與台灣民主化的成果，其實真正考慮的是其選區較狹隘的政治及經濟利益，透過增加對台軍售管道，擴大其軍火生意的海外事業版圖，因此透過各種政治外交管道表達對某種武器系統來源和型式的關切，極可能影響台灣軍購過程的結果； 第八， 美、台互動須提防中共可能的誤解，避免台灣領導人做為內部政治工具，或外部挑釁的籌碼，類似對台的戰略或策略性對話、協助設計、提供技術，均可能被解釋為建立美台軍事的聯盟作戰能力，這種誤判極可能使中共提早對台發動攻擊；建議美政府應盡量與兩岸領導人保持密切聯繫，不能逾越到刺激中共的程度； 第九， 提醒美國防部須注意台灣採購軍火的政治動機，分辨軍事與非軍事動機，以減少狹隘的美、台政商對於台灣軍事採購的影響力。 自1995年、1997年、1998年起，我國就積極進行新一代兵力整建計畫，以因應中共與日俱增的犯台威脅，而陸續向美提出有關新式柴電潛艦、長程定翼反潛機、愛國者三型飛彈系統的軍售需求；有鑑於美國RAND公司對我國的戰力評估缺失，國防部對於軍事採購的戰需也就更為急迫。但在台灣民主化的過程，高額的軍費被視為威權時代的產物；以致於近八年來，國防預算逐年遞減，社會福利、教育文化、經濟、交通、外交等均全面提升，而使得國軍戰力呈現萎縮現象，這對台海軍力平衡的情勢極為不利。美、中、台的三角關係也因此在這些年來產生急劇變化與板塊平移的現象，已嚴重威脅到台灣的國防安全。 我國重大軍購武器的主要功能、作戰部署、獲得期程(如表2)，及單價等的確在整個建案過程中，內部作業引發諸多爭議；由於政策利害關係人或決策團體各有見地，在缺乏整合管理、溝通與範疇管理的狀況之下，實不利於專案推展；這也導致社會輿論呈現兩極化的意見反映，更陷入藍綠對決困境(傅旭昇，2006:86-87)。起因於當初潛艦國造政策的爭議，雖立意甚佳，但決策粗造，徒增政策、預算及期程的風險。盧秀燕立委表示「國親立委反對凱子軍購，國防部應徹底確實檢討採購項目、數量與價格是否合乎台灣需求」；結果卻見到軍購項目內容完全不變，預算從6,108億元下修到4,800億元，還可能再修為4,100億元，只是換湯不換藥，全部是帳面美化工作。林郁方立委表示「國防部將軍購預算挪移使總額下修，只是戰術性調整，國親立委不會支持」，這確已徒增預算編列與成本風險。「軍購案的延宕」已形塑成美方認定我國立法院藍綠惡爭的關係(傅旭昇，2006:87)。基於這個原因，這更使得政策規劃階段與政策合法化過程的作業產生混淆，形成國防部軍購規劃單位的壓力轉嫁到內部其他支援單位，因而發生漏洞百出的急就章之軍購案，確實值得深入探討。 綜上所述，從美國RAND公司的研究結果和三項重大軍購案發展歷程來看，現就本文所欲探討於政策規劃階段的合理軍購，提出以系統理論為基礎，建構決策途徑與政策利害關係人之間。從政策投入的自變項，係針對三項重大軍購項目的建案程序所面臨政策系絡環境之影響因素的中介變項及調節變項(如圖1)為建案處理過程，就政治、經濟、行政、軍事等四個面向的政策利害關係人(如圖2)設定中介變項，以理性廣博、規範最適、滿意、混合掃瞄、垃圾桶、漸進、政治性等七個決策途徑設定為調節變項。依變項則屬政策產出或結果，當結果不顯著時，可藉由決策途徑的重新選擇做為負回饋作用，使結果更為明顯，反之亦然；然而，政策利害關係人於建案過程或政策規劃階段都會不斷地產生正、負面影響，助力或阻力可能會持續增加而形成正回饋作用。從這個模型找到最適合理軍購之論述，而不會產生政策規劃最易發生的謬誤。 貳、合理軍購分析準則 經濟學家會以財貨供需理論來解釋或預判經濟趨勢的發展，而社會學家則常以福利政策為例來探討政策的公平與效率原則，如筆者所知的「Rawls標準」可將社會所得用於「使過得較差的人過得較好」的社會，就是最好的社會狀態(Rawls, 1971:59-85)；還有「Kaldor-Hicks標準」亦為一種衡量公平性的標準，若某個社會可以獲致淨效率利益(總利益減去總成本)，這些所得可用以補償社會競爭中的輸家，則該社會狀態將是較佳的(Dunn, 1994:329)。此外，常被公共政策科學領域所引用的「巴瑞圖標準」(Pareto Criterion) 則強調「主要少數，輕微多數」(vital few, trivial many)的見解，對此提出「弱勢族群利益最大化原則」，藉以縮短社會上貧富差距的現象，臻逹巴瑞圖最適化 (吳定，2003a:174-175)。基此，政策規劃應具備內溢性價值的特質，須考量以目標本身而非手段或方法來為評估標的，對事件、情況或過程的價值進行評估。如生命價值經常被視為一種內溢性價值，亦即某人的內溢性價值，亦可能會成為別人的外溢價值(Dunn, 1994:329)。 就國防政策與戰略規劃的軍事採購而言，建案過程中何者是政策變項？用什麼標準來衡量變項呢？其實公平與效率原則就是衡量變項的最起碼標準，誠如前章所述的政策變項則有：政策利害關係人為中介變項之代表；決策途徑為調節變項之代表。對於政策利害關係人之基本論述則為薩瓦奇(Savage et al., 1991:61-75)對於「政策利害關係人」分為四種類型，依潛在合作的可能性之高低及潛在威脅的可能性之高低，則有「混合型合作策略」、「邊際型追蹤策略」、「支持型參與策略」、「反對型防衛策略」(如圖3)。 根據前述四項分類，政策規劃者與決策者面對「支持型」的利害關係人，最好的策略是讓大家能夠參與，共同研議出最可行的解決方案；面對「反對型」的利害關係人則宜採取防衛策略，免不了要公開辯論一番，如果遇到遊行示威則需要警察維持秩序；面對「混合型」的利害關係人宜採取「合作」策略，看看是否能將之轉變為「支持型」；至於面對「邊際型」則須持續加以追蹤觀察，一旦利害關係人之間產生合作意識，則就以參與策略要求大家共同參與政策方案的研擬。總之，我們當然希望公共政策都能擁有「支持型」的利害關係人；不過，公共政策研究者或分析者經常為人所詬病，就是站在「反對型」、「邊際型」或「混合型」這邊。基本關鍵在於公共政策的制定過程是否符合民主程序，是否充分反映全民的需求與利益；雖然「支持型」公共政策一定是「多贏」政策型態，但「不是你贏就是我輸」的零和賽局很容易引發衝突，甚至可能喪失執政權。 William Dunn認為在多元民主社會中的任何公共政策制定過程，必須重視政策利害關係人的意見和態度，才能制定出公平正義的政策；政策利害關係人則分為政策制定者、政策受益者、政策犧牲者。參照Mason & Mitroff(1981：95-96)認為政策利害關係人乃基於可能的「自利動機」或者「公益動機」，其認為方法可分為七種途徑：一為「法令強制途徑」乃根據法令的強制規定來認定，可保障弱勢團體的地位，不至於淹沒於複雜的政治環境中，但缺點則是過於僵化，無法因應環境演遷而更正利害關係人；二為「地位途徑」乃以某政策制定結構中的身分來認定，固然行使容易，但很容易忽略那些組織之外，沒有任何明顯地位可以被認定的一群人；三為「聲譽途徑」乃以認定出社會菁英或焦點人物，但是對於不具社會聲望的關係人則容易被忽略；四為「社會參與途徑」乃以參與社會活動的積極程度來認定，如果沒有參與社會活動的沉默多數而言，就無法被認定為利害關係人；五為「意見領袖途徑」乃因社會上總有少部分人經常成為左右大眾輿論的領導者，易忽略那些非意見領袖的多數民眾；六為「人口統計途徑」乃以人口類別來區分，易造成所持某些觀點的「同質性」會過高；七為「組織途徑」乃以供給者、員工、顧客、盟友、競爭者、管制者、被管制者來認定，可能會忽略某些潛在的重要當事人，因為組織所涉及的對象太多之故。 綜理前述，在整個軍購建案規劃階段的系統模型中，政策利害關係人是最主要的影響因子，隨著力、時、空等條件的變化，政策利害關係人同時亦會改變政策系絡中不同層次之干擾或增益的強度，因而形成所謂的系統正回饋，不斷地對政策投入施予連續性的振盪信號，藉期政策結果為之所望目標。政策決策途徑在政策規劃之合理軍購系統模型的扮演角色，為避免第三類型錯誤(用錯誤的方法解決正確的問題)和第四類型錯誤(用正確的方法解決錯誤的問題)，故慎選「理性廣博」、「規範最適」、「滿意」、「混合掃瞄」、「垃圾桶」、「漸進」及「政治性」等七種決策途徑的啟動時機，將成為規劃目標的主要關鍵。公共政策規劃階段決策途徑應著眼於三種結構問題： 第一， 良好結構問題(Well-Structured Problem)：為簡單、可援例、重複可、預測的公共政策問題，僅涉及到少數決策者或少數備選方案的問題，至於方案決行的目標價值及效用，可以充分反映出決策者的共識，並按決策者的偏好加以排序，使得每項備選方案處於確定情境和少有風險的情況之下，計算出預望值，多半會選擇理性廣博與規範最適的決策途徑(吳定，2003a:232)。換言之，政策制定過程的干擾因子不多，所採用的作戰需求評估與系統分析都會具有目標價值與政策測的具體成效，反之則無。 第二， 中度結構問題(Moderately Structured Problem)：介於不良與良好之間公共政策問題。指涉及一個或少數決策者與相當有限的備選方案，對於所望的價值與效用，可反映出決策者的共識，但無法在確定情況下預測可能的風險，更無法預期可獲的價值與效用；一般政策分析者多半採取「政策模擬」(如系統分析中的模式模擬)或「博奕理論」(game theory)的政策工具預判，這類可採行混合掃瞄與滿意決策途徑來解決(吳定，2003a:165)。 第三， 不良結構問題(Ill-Structured Problem)：此乃是無前例可循、無可預測、無法計算或然率、太多人都可表達意見，及有太多方案可以解決的公共政策問題；對所望目標的價值與效用，決策者之間無法達成共識，在不確定情境(wild cards)之下，無從得知可能的風險和衝擊因素而得以控制。例如甲案優於乙案，乙案優於丙案，則丙案一定優於甲案的可能迷思，因而出現「遞移性選擇[1]」，或者「循環性偏好[2]」，使得眾多決策者很難做出理性決策，以致依慣例採取政治性、漸進或垃圾桶決策途徑來處理這類問題(吳定，2003a:147-148；Dunn, 1994:329-330)。 就「決策途徑」之選擇而言，適當選取七種決策途徑的運用時機，則具有調節政策產出的功能，反之則由助力變為阻力，可能導致政策失靈[3]的困境。因為決策途徑本身具有負回饋的作用，當政策產出的信號受到中介變項影響而衰減時，決策途徑則適予發揮增益功能；當政策產生增益過大到失真狀態時，決策途徑會適予衰減到可控範圍。 在政策規劃階段的可行性分析係針對所望「目標」所做的評估方法和工具，決策途徑則是因應政治情境選取可欲「手段」模式。基此，當政策規劃者因應情勢開啟政策窗與選擇決策途徑之同時，應即經濟或技術可行性、行政或法律可行性、社會或環境可行性、政治可行性、時間可行性等各種判斷；正如同例行演習作戰時，於作戰指揮中心中的各參謀必須針對每一項演習狀況，進行作戰、情報、後勤、通信電子、人事、政戰等判斷，俾供指揮官研判戰況後下達作戰指導，並交由各參謀撰擬作戰計畫。換言之，各種可行性分析就是作戰判斷，各式決策途徑的選擇就是作戰計畫。 Mayer(1985:105)認為政策目標是針對理想化的未來事務理想狀態，研擬政策目標是政策規劃的首要任務。基此，我國防政策目標於《國防報告書》陳示：「為符台澎防衛作戰之主動性及積極性，國軍戰力整建與建軍目標，係以期達預防戰爭及防止衝突之目標」。藉由制空、制海飛彈部署，擴展戰略縱深；基於慎戰理念，絕不主動挑釁攻擊，惟敵犯台之初，即適戰術性反制攻擊，制敵機先，目標選擇則以對我危害最大之關鍵性目標為主；國軍武器籌購係以提升三軍聯戰為主，整建攻守兼備之優勢戰力，降低敵犯台之成功公算，如期獲得新型潛艦、反潛巡邏機、防空飛彈等，搭配「博勝專案」之C4ISR系統，發揮最大作戰效益(國防部，2004:63)。 從2004年5月20日及同年10月10日陳水扁演講提及「兩岸和平並正式結束敵對狀態」、「檢討兩岸軍備政策」、「軍事互信機制」、「海峽行為準則」等軍購建案的關鍵性自變數，會使人混淆軍購的正當性與合理性。姑且不論兩岸關係是主戰還是主和的政策規劃，以便決定未來我國防武力建構於攻擊型或防禦型的軍事戰略。然而，軍購案本身就已具有國際法所認知正當防衛的元素和概念，適足以符合嚇阻與預防戰爭的充要條件。三項重大軍購案的實質內涵所代表的是我國對中共可能犯台的防衛決心，中共武力急增的軍事目標已轉向美國而企圖瓦解第一島鏈的戰略構型，中共為奪取西太平洋海域的主控權而可能不惜發動對台戰爭，即便是美國始終不願公開承認與我國戰略夥伴的緊密度，而使得我國對於美、中的三角關係形成拉拒，鄰國日本對我已不斷發出忠實的警訊，並轉為積極面對中共可能的侵略行為等多重意義。 至於武器性能的良窳和價格已成次要的問題，或許依目前我們所能理解的軍購項目並非未來真正所欲的武器清單，礙於中共情資掌握與偵蒐能力為優，而必須採取的障眼法與秘密手段。有鑑於國內政經情勢演變的環境複雜度居高不下，乃是受到兩岸人民往來的密度過高，敵我意識消減，國軍保密、紀律與士氣不佳的形象；甚至台海過於狹窄，台灣防禦縱深不足而致預警時間極少，及戰術反應不及等限制因素，使得美國不便出售神盾艦及高科技武器，縱使所購的中程安瀾(ARAAM)飛彈仍須存置於關島，視需要而啟運裝載。本項軍購的潛艦須重啟生產線的例子來看，應屬研發全球最新型的柴電潛艦，可能足以匹敵核子動力潛艦。 以上所陳僅止於筆者的假設，就算真有其事，但從軍購歷程(如表1)來看，整個建案過程仍然粗糙而漏洞百出。言歸正傳，就既有的事實與所呈的目標價值來觀察並予解析。這樣的政策規劃或倡導期望被採納的發展趨勢，乃依其自身誘因與篩選標準而定，這就是J.W. Kingdom所指涉的「政策流」(吳定，2003a:196)，即為軍購政策投入的自變項。 依「三項重大軍購建案歷程表」(如表1)明白我國自1995年起就積極向美申購重要武器裝備而被拒，無論透過各種軍事交流與外交等途徑，我國防部始終未曾放棄任何申購機會，直到2001年美中關係改變，這項軍購終獲美國首肯。爰此，2001年之後正是該項軍購案的「政策窗」開啟時機，更是有助於通盤檢討國防政策的最佳氣候。不過，窗子開啟與否，跟問題流與政治流有關；前者則是政治選舉過多而所帶來的負面衝擊效應，並也產生新的問題；後者就如行政院首長與國防部官員更迭頻繁，政策主張的軍購優先次序不同。此外，窗子開啟時機又有可測與不可測之別，前者如選舉中的軍購公投或建案構型等，後者如美中撞機事件或中共的外交施壓等。當軍售政策窗開啟之後，所有的政策問題、包括反軍購、統獨等相關議題的多元倡導則蜂湧而至；軍購規劃的參與者倘若挹注相當資源，即可善用問題流、政策流、政治流三者匯流沖開政策窗，並能把握力、時、空的有利條件，順勢推介或導引至制度議程之列(吳定，2003a:197)。 自2004年6月至2007年6月於政策規劃階段與政策合法化過程中，透過政策利害關係人封閉循環了三年，乃受到構型不確定、價格過高、獲得期程過長等合理軍購要求的質疑所致。依圖1有關合理軍購系統模型變項關係如表3所示，自變項乃指政策流的投入，受到國防法、總統宣示、國防政策等影響；中介變項乃指利害關係人，受到判斷軍事、政治、經濟、行政面向之制定者、受益者、犧牲者的系絡環境，進而運用合作、參與、防衛、追蹤等策略影響；調節變項在此專指政策決策途徑，可能會包括從良好、中度、不良結構問題利用經濟、技術、政治、行政、法律、社會、環境、時間等可行性分析之判斷，做為選擇適當之理性廣博、規範最適、滿意、混合掃瞄、垃圾桶、漸進、政治性等決策途徑啟用時機的關鍵影響；最後，依變項則為政策結果，為前述三種變項的總和。 參、軍事面政策利害關係人分析 美國是三項重大軍售案的主要決定者，美對外的軍售政策係為其國內法，受到美國國會監督；因此，美國國防部為政策制定者，中共解放軍實為政策受益者，我國國防部為政策犧牲者。此一立論乃基於「中國威脅論」的觀點，從柯林頓政府的美、中「戰略夥伴」關係轉變成布希政府的「潛在競爭對手」關係，我國即成為中共對付美國，或者是美國對付中共的一副「台灣牌」。我國防部成了美、中軍事競逐下的犧牲者，需要的不賣，而賣的是老舊的反潛機型，或已無生產線的潛艦，或研發測試不過的飛彈，整個獲得期程卻須耗時15年，這樣不公平的軍火交易要國防部欣然接受，亦助長兩岸惡循性軍備競賽的氛圍，的確給足了中共武力犯台的藉口，及急欲實現破除美國第一島鏈的幻想。爰此，美、中、台關係會受軍購案影響，抑或影響軍購案的進程，如圖4說明。 儘管中共軍事規劃目標仍以進攻台灣為首要考量，以統一台灣為首要目標，但卻積極發展足以超越台海範圍的作戰武力，共軍習於隱藏正意圖，偏好採取欺騙手段，其軍事現代化旨在發展能在邊境進行短時程、高強度戰爭之武力，並以服膺中央領導階層對發展多種軍事方案做為處理台海情勢的指示(歐冠宇譯，2006:116-120)；與其說是阻絕美軍援救台灣的行動，不如說是對征服美國而取得太平洋的制海權蠢蠢欲動而來得貼切，成為美國所謂全球並驅的軍事競角。這也讓美國防部長2006年在新加坡大肆抨擊中共在「沒有任何國家威脅中共」的情況下，不斷擴充軍備地窮兵黷武(張裕敏譯，2006:157)；然而，中共方面的回應是海岸線長，各國軍備都在增加，這些是不得已的作法。其實這是以時間換取空間的障眼法，並以威嚇手段換取國際政治、經濟等利益的談判籌碼與擴軍的安全屏障。 中共為急欲瓜分美國在西太平洋的主控權，因而以武力犯台的擴軍準備做為要脅美國談判的政治籌碼，看似簡單的「一個中國」原則，其實已從兩岸統獨的主權爭議，提升到複雜的軍事戰略情境；事實上，中共的意圖很明確，欲在政治不利而軍事有利情況之下，為創造攻取台灣使美軍無力馳援的機勢而做好萬全準備，進而控制西太平洋海權。然而，美國對我國的態度與立場在國府遷台之後，一直運用矛盾的兩手策略周旋於中華民國與中華人民共和國之間，一方面舒緩中共的張力，另一方面強注於我國的抗力，甚至以台灣來制衡中共。正當兩岸人民熱絡往來，兩岸經貿扶搖直上之際，雖然台灣對於中國大陸的依賴度及緊密度日漸升高，但中共仍不斷慣用壓縮我國生存空間的不人道伎倆，混淆國際質疑我國合法性主權的視聽，進而取得國際支持犯台的合理性。此一舖陳，加深兩岸的緊張關係，成為我國內部台獨主張的助燄，迫使我國趨向「聯美制共」的軍事合作機制，使得中共師出有名而陷入台海終必一戰的不堪慘景。台灣在這樣的拉力之下，使得國內政治情勢日趨複雜，假民主之虛而毀民主之實；從軍購案的審議過程，不難發現除了少數立委真心關注與研議之外，絕大多數則進行政治演秀和遊走兩岸，無視於國防安全，令人扼腕。 其實美國自二次大戰以後就掌控了太平洋的主權，基於自身利益而利用台灣牽制中共，我國則利用美國防止中共犯台，以期兩岸關係立基於和平共處的分治狀態。追根究底地說，問題就出在中共始終不肯退讓的智昏心態、對歷史錯誤的認知、得寸進尺地取代蘇聯對抗美國爭霸全球的地位，藉反台獨之名而行窮兵黷武之實，及早解決台灣與大陸之間的歷史矛盾，趁機擴大戰果而瓦解美國第一島鏈防線的戰略價值。 1979年美台斷交後，美國基於視為國內法之「台灣關係法[4]」的援助原則來協防台灣，但我們不能草率地輕忽這個簡單的原則，反而除袪自我防衛的決心而全部寄託在美軍的援救行動；抑或是過度依賴大陸市場而活絡於兩岸經貿關係，反而忘卻政治現實與喪失武力犯台的警覺；統獨意識在台灣社會爭論不休，教美國人怎麼幫忙？最值得注意的是，從美軍《2006年四年期國防總檢報告》中顯示，除持續重新調整軍事戰力與組織改革之外，另提出一些新的作戰方式，諸如：獲致建立夥伴能量所需的權限與資源，強化與友善的外國軍方建立互信機制與互動關係，進行全球應急作戰制度化；採取早期預防措施，充分掌控情資，立即反應並敉平恐怖行動；增加行動自由，使得全球戰備行動機動化，保持間接、隱匿、持久、彈性等戰略及作戰層次的機動力；改變成本衡量方式，導因於過去為求精簡而使恐怖分子有機可乘，以低價和少數人換取數千人和無以估計的經濟損失，現挹注資金並運用高科技軍事系統和武器，與盟邦合作反恐，使恐怖組織內部質變和不確定感而自取滅亡(國防部譯，2007:42-45)。 就三項軍售案而言，2003年我國立法院外交委員會訪問團赴美期間，美國務院與國防部涉台事務官員透露，美方對台國防建軍的優先順序建議，依序為C4ISR、飛彈防禦系統，及反潛作戰等；另對軍購案停滯不前，美國前國務卿Richard Armitage於2006年3月10日接受中央社專訪時則表示，軍購案延宕造成「美國比台灣還關切台灣國防」的錯誤印象，也顯示台灣不夠嚴肅看待國防議題，同時呼籲台灣展現自我防衛的決心(傅旭昇，2006:85)。 2006年10月26日，美國在台協會(AIT)辦事處處長楊甦棣先生針對美國對台軍購案召開記者會，表達美國對該案的立場及關切，並呼籲立法院是軍購案的關鍵在「今年秋天不過，就錯過了」，引發舉國譁然的媒體撻伐。各界反應可歸納三個面向來講，首先是「外交禮儀」層面，對楊處長提出「干預台灣內政」、「偏離外交禮儀」、「美國對台恐嚇」等指控；其次是「國家安全」層面，其實美國坦白的告誡，卻變成對台的最後通牒，我國長期對於美國的軍事依賴而產生的錯愕，國人沒有自我防衛的決心，社會意見普遍紛歧，且低估了中共犯台的能力和可能性；最後是「合理軍購[5]」層面，從三年多來的合理軍購民調發現，均為多數國人所接受，這也凸顯軍售案受制於美國的問題(宋學文，2006:33)。至於美國布希政府對於AIT楊處長所引起的軒然大波，力表支持；某位資深官員對於台灣人民反軍購的抗議，引用莎士比亞的喜劇名稱「無事生事」(It’s much ado about nothing)道出無奈，當美政府官員接受中央社採訪時，就提出警告(宋學文，2006:35)： 台灣朝野如繼續不在乎自己的國家安全，不願在自我防衛上投資，2008年新政府就等著接收一個美台關係螺旋下降的爛攤子(inherit a mess of a government with US-Taiwan relationship on a downward spiral.)。 據傅旭昇(2006:88)對於軍購案之所以延宕多年的看法，國防部與美方之間似乎出現諸多認知上的差距，以致誤導了國內媒體，甚至立委的視聽，囿於構型不明確、價格過高而有灌水之嫌(果然於國造潛艦案內植入中船公司設備及人事費的大筆預算)、獲得期程過長，引發在野黨基於為人民看緊荷包表達不滿而杯葛，執政黨亦不願負起責任來進行心平氣和的溝通，反而藉題發揮來為選舉造勢，國防部始終支支吾吾而基於保密又不願明講，美方始終以為國防部已充分理解軍售程序及軍購內容的限制條件，這場軍購審議的混戰因此展開。 民主政治乃以民意為依歸，合理軍購應具有合理性的「政策論述」和說服性的「政策論證」，進而提出可行性的「制度議程」，並依序進行實質性的「政策倡導」、「政策規劃」、「政策行銷」。顯然，國防部掛一漏萬而仍無法肆應台灣民主進程所帶來的衝擊，而錯將所有解決方案全繫於國會，使得非具大格局而不在乎國家安全的朝野立委，甚至執政者找到作秀的著力點，導致我國防政策問題不斷發酵而失控，甚至要面對政策失靈的困境。然而至今弄得如此田地，美台軍事合作關係面臨嚴重考驗，軍售政策本身就立基於不對等的買賣關係，因而使得美、台兩國對於中共軍事威脅的認知產生相當大的落差(如表4)；這樣的認知差距會持續隨著兩岸人民往來密度的增加，兩岸經貿的依賴度增高，我國國會民主制度的抬頭，台灣人民對於中國大陸市場的期待，與對美國保衛台灣的期待是相衝突的，參雜著血緣上情感矛盾，可能使得美台的間隙會大到無法進一步合作。 根據中國社會科學院台灣研究院研究員劉宏研究指出，台美軍事關係有五面向值得注意：第一，美軍協助台灣軍隊進行戰鬥力評估，以決定軍售項目；第二，美軍協助台灣軍隊建立電子戰等新型、先進輔助兵種；第三，美軍逐步推動台灣三軍整合指管通情系統，並使之與美軍軍事指揮管理系統相銜接，互通戰情；第四，美台軍事戰略層次會商機制運行暢通，諸如戰略對話會議為美台間例行對話，討論內容以安全與區域議題為主，另有以軍售、軍事採購、建軍方向、作戰訓練為主的會談；第五，軍事人員培訓，美國協助訓練台灣軍隊訓練操作維護人員，甚至有美國喬治城大學外交學院協助短期課程，討論域與國際安全事務、全球趨勢變化、亞太區域格局、軍事戰略、國家安全、兩岸關係、軍事策略制訂、美國國會與行政部門關係、美國四年期國防總檢討(QDR)等(林正義，2006:26)。 其實，美台軍事合作的最大挑戰，是因為中共軍事現代化速度及幅度增強，使美國介入台海將要面臨更大的風險。雖然中共與美國之間綜合國力、國防預算仍有一段距離，但中共在人多勢眾、地理鄰近、善用心理戰、不透明、不惜犧牲軍隊人數等因素下，美軍是否介入台海危機，美國共和黨與民主黨仍有歧見(林正義，2006:27)。美國之所以預防台海軍事衝突，不是在保護台灣，而是基於美國自身利益。因為一旦台海發生戰爭，美國將進退失據，左右為難；不干預則有損美國聲譽，若干預則使美國在面對反恐、北韓、中東等問題上分身乏術。屆時聯合國是否同意美國出兵？北約與日、澳等主要盟國是否配合？美國人民是否會支持？都難預料。以軍事觀點而言：第一，美軍攻勢基地設於何處？第二，美國是否有能力單憑海空兵力即可瓦解共軍？第三，美陸軍有無能力在遼闊、複雜的中國大陸進行速戰速決的地面作戰？第四，中共何種狀況下才會屈服？第五，美國準備用多久時間，付出多少代價，才能戰勝(丁渝洲等，2006:116) ？ 在三項武器軍售案中，固然中共是阻力，而美國會因與我國的認知差距顯然已成為阻力，更因此而違背我國防政策立基於工業合作與國防自主的全民國防概念，甚至必須重新修訂我國的軍事戰略構想與指導方針。可是，如果沒有美國的軍事協助，我國是完全無法在其他國家取得軍事物資。無論從美國《台灣關係法》的法律可行性、高科技武器研發與生產的技術與時間可行性、兩岸往來緊密度高與敵情意識薄弱的環境可行性來判斷，與美互動過程涉及到中度結構的政策問題，在備選方案有限、時間緊迫與無法確定後續發展情況下，預測可能的風險，尚無法預期可獲的價值與效用；建議國防部專案小組應依期程進度管制，即採取政策模擬的政策工具進行預判，可採行混合掃瞄與滿意決策途徑來監控並解決問題。與共軍對峙過程對於軍購的影響，則涉及到不良結構的政策問題，在備選方案有限、時間緊迫與無法確定後續發展情況下，無從得知風險與衝擊因素，更無法預期可獲的價值與效用；應即採取博奕理論的政策工具進行預判，可採行垃圾桶、漸進或政治性決策途徑來監控並解決問題。 綜合而論，軍購建案與審議過程中，無論對美國或中共而言，國防部基於偏好而未經評估與溝通即採取行動，如國造潛艦計畫、中船預算事件、與美認知差距等；軍購局多半採用在嘗試錯誤與經驗學習，或以實際觀點處理危機事件；各軍種專案人員職務調動性高，組織替換率亦高，顯然只有少數人實際參與，全般作業未能全盤掌握，疑似均採垃圾桶決策模式，專業能力令人質疑。以美國的立場而言，誰挑起戰端誰就是與恐怖組織為伍，亦為美國的敵人；誰跟美國無論反恐或其它事情都能合作無間，誰就是美國的盟邦。這樣的全球軍事戰略觀點，往往被台灣領導人與朝野政治人物給濫用了，迫使我國防正面臨空前的危機。至於美國是否介入台海軍事衝突，會是中共武力犯台的最優先考量因素，對美國在政治外交途徑上，甚至對台國軍在心理作戰途徑上，採取胡蘿蔔與棍棒的兩手策略。基此，當前面對國家主權的困境，一個全民建軍備戰的國防政策，已經不再是隱藏在國會中政黨鬥爭下的產物，我們更須以生存危機的嚴肅議題，正視公共政策制定過程中的決策途徑。 肆、政治面政策利害關係人分析 國防部為政策制定者，執政黨為政策受益者，在野黨為政策犧牲者。此一立論乃基於「2004/6/2日6,108億元軍購案於立法院會期結束前送審」的草率行事，除了有違行政倫理與程序規範之外，尚且出現嚴重的軍售建案瑕疵，也引發在野黨(乃指國、親兩黨而非台聯)為此大表不滿，就「軍購案公投綁總統大選」公投沒通過而陳水扁當選總統的政策合理性與合法性感到質疑，並誓言要杯葛到底；適值即將年底舉行的立委選舉，卻給了執政黨借力使力的機會而全面撻伐，軍購案亦成為「中共同路人」和「愛台灣」的政治選項。民進黨為此而獲利為政策受益者，國親兩黨為此而受害為政策犧牲者，反而模糊了整個軍售案背後所要傳達我國防戰力空隙的警訊。這可從軍購案歷程對審議延宕的責任歸咎關係(如圖5)來分明。國防部雖隸屬行政院，依《國防法》接受文人領導並保持政治及行政中立，但在整個軍售政策過程當中除了受制於美軍之外，更受到執政黨的拘束，無法「完全」地表達政策立場，這使得在野黨因對決策草率而質疑時，被誤導為「為反對而反對」，然確實部分在野黨成員是如此，因而被擴大解釋的非理性民主制度為政客所操縱的慣用伎倆，致使國防部對於軍購預算的審議完全失去主導權，演變成放任失控的脫序民主中交互指責。 2004年陳水扁連任總統而在湯耀明部長離職後，說出「520不換人，特別預算6108億軍購出不了國防部大門」的話，這種情緒性的不當發言，尤其是國家領導人，這的確模糊了整個軍購案與湯部長主動請辭而所隱藏的事實真相。除了高層妄加干預國軍人事所導致風紀敗壞和士氣低落的問題之外，最嚴重的就是國防專業不受尊重；譬如：國防部深知紀德艦不符我國防所需，因此未列入建軍兵力計畫，惟高層強以政治考量凌駕國防專業之上，責成部全力配合完成作業評估及系統分析以補強說帖；此外，湯部長秉承軍人本色對於軍購公投直言不諱地反對，不准所屬為此公投作任何辯護，並在立法院備詢時曾道：「不管公投過不過，反飛彈系統都非買不可」(顧崇廉，2004:46-51)。國防乃無價，豈可討價還價而與政治唱雙簧；湯部長的離去，這已讓國軍損失一名可用將才，更為真正戰需的軍購案添入更多的變數。 我國在軍購案的主動掌控力極為有限，政策選擇的時機其實不過是周瑜打黃蓋而已，此次軍購金額又超乎以往，更加凸顯小國的侷限性(陳一偉，2006:222)。軍購案之所以在朝野對立的複雜因素，部分媒體歸納為在野黨非理性抗爭；但事實上，主要爭議的焦點則只有三方面的政策問題，一是預算如何配置及價格是否合理；二是軍購是否成為美中關係的籌碼而致白費；三是如何建構台灣安全與戰略(陳一偉，2006:227)。 就國防預算編列的立場而言，筆者綜合林博文(2001:82-85)對於「政黨互動」的見解認為，這些在不同結構的政黨所產生不同權力型態的預算政策與審議模式，出現諸多無以掌控的影響層面，皆因國防事務過於專業與機密所致；如立委的預算建議權，只能針對一般非專業的個別問題提請國防部注意，否則就杯葛；如立委的預算協調權．慣例邀約朝野立委舉行軍備簡報並答覆質疑，雖有助益，但可能淪為予取予求的利益交換之便門；如預算刪減額度權，透過黨團協商雖可迅速達成朝野共識，但權限超越專業的國防委員會決議而有所出入，這種不負責任的喊價式刪減，極易發生擦槍走火、不歡而散，甚至一意孤行、譁眾取寵等意外的政爭事件，導致延宕審議。 從正面事實與理性價值的思考角度來看待多元民主政治，所謂「政黨」係指一群具有共同利益或政治理想者所組成的固定團體，其目標與功能在匯集黨員的利益與意見，透過一定程序制定黨綱，提出政策，表達政黨政治主張，反映黨員利益，藉以獲得大眾認同，配合組織動員，在選舉中爭取支持，以獲得執政的機會，進而組織政府，行使政治權力，推動政策，落實政見，實現政黨政治理想，增進參與者的共同利益(林博文，2001:81)。我們應揚棄台灣現行不成熟的民主系絡，給予人民正確政治倫理與法治精神，防範淪為政客操弄的工具。 事實上，從軍購案於政策規劃與政策合法化的循環過程中，對政治面政策利害關係人而言，原本在多元民主程序的基礎上，具有良好的政策意涵和政策論述的論域；惜因不當的政治力介入，使得軍售政策問題變成政黨鬥爭的工具，執政黨應依民主精神負起全部責任，顯然沒有，反而讓問題更僵化，國防部軍購建案規劃者則處於美國、朝野政黨，甚至來自於內部各軍種的多方拉力之中而亂了套譜。筆者以為，仍應回到高永光教授所示的政策意涵，導正理性的群體決策模式；換言之，國防部應重新站在主導地位，將非理性的政策制定過程導回良好結構的政策問題上，使得每項備選方案處於確定情境和少有風險的情況之下，計算出預望值，運用廣博理性或規範最適的決策途徑來達成朝野合作的軍購目標。但遇到不理性的杯葛時，影響整個軍購案進程，應先完成政治可行性判斷後，必要時採非常手段的政治性決策途徑。 總括來說，國防的重要性固然毋庸置疑，但終究是政府整體施政的一環，用之於國防經費的每一塊錢，都是由教育、社會福利、衛生醫療、文化建設等民生項目中勻支而來；政府要求全民甚至後代子孫勒緊褲腰帶，支持國算的同時，更應該說服人民的是：「除了加強軍備之外，如何才能促進兩岸和平與保衛台灣安全的最佳途徑。」(顧崇廉，2004:36-37)。 伍、經濟面政策利害關係人分析 國防部為政策制定者，立法委員為政策受益者，人民為政策犧牲者。此一立論乃基於「Rawls; Kaldor-Hicks; Pareto標準」的公平與效率原則，立委可以就國防預算的審議權除了形式上黨團協商之外，進行滾木立法、肉桶立法[6]，甚至發生競租[7]等討價還價的情事，不顧標準又不利於預算與社會資源分配的諸般手段，以期獲得政治或其它利益，結果應受到政府照顧的政策，或各種社會安全墊設計，或工程品質的安全措施，或一些基本權益遭到剝奪，最終的受害者還是人民。 就經濟因素而言，軍費的高低應與人民的生活指數成正比(丁樹範，2006:31)。國防部於2008年起將國防預算提升為GDP的3%，已先行就國防政策與軍事戰略進行評估，共分為五個面向：中共堀起與兩岸關係、威脅評估與國防需求、美國戰略與美台關係、全民意志與輿論支持、經濟成長與財政平衡(國防部整評室，2006:33)。 就國防預算中三項主要支出的比重而論，根據2005年國防部委託王淑芬等(2006:72-79)就「國防預算中人維費、作維費及軍事投資費之最適比」的研究發現：整體國防預算減少，國防預算應有逐年調高的趨勢；其中人員作業維持費仍然偏高，國軍實施精兵政策由1991年的50萬人減至2003年的36萬人，以過去16年來比較不減卻反而增加一倍，嚴重排擠其它兩項的預算規劃，何以人維費仍持續攀升而不降，確有檢討必要，但預判未來人維費仍會居高不下；軍事投資的比重偏低，以趨勢分析的預測模式計算可能軍事投資比例仍會持續快速下降；至於未來作業維持費會呈現穩定成長。對國防大學指參學院及戰院實施問卷，調查結果顯示：軍事投資的重要性高達49.50%，其次人維費26.31%，最後是作維費24.17%；軍事投資的最適比為40.62%，人維費31.33%，作維費27.96%，交叉分析結果是人維費過高，軍事投資過低；值得注意的是，海、空院學官認為人維費最重要，這不同於陸院和戰院學官認為軍事投資費最重要，足見三軍在編列國防預算時的顯明差異。 前行政院長蕭萬長、唐飛、前國防部長伍世文等都分別主張國防預算應該到達GDP的3%或以上，這個立論基礎由何而來？從多元觀點來看，首先，以國家經濟的實力是否足以擔負國防預算的支出，應財政的供給面來判斷可獲的額度，另就國民負擔的消費面來判斷每一位國民負擔的國防預算是否合理，這樣編列的國防預算才會具有相當的說服力。其次才能以敵情威脅的觀點，若威脅程度愈高，則國防預算需求相對提高，此一預算額度係由因應作為的軍事戰略構想與兵力整建計畫反映出來。從多元民主政治的觀點來看，國防預算通常為國家資源分配下政治權力運作所得的結果，所以我們應正視目標選擇的優先性與資源競用的排擠現象。從國防預算的歷程來看，由於受到我國高度民主政治的發展影響，國家資源的分配已早期以軍事優先，逐漸轉移到先滿足經濟發展、社會福利及教育文化方面的需求(劉立倫等，2005:23)。 從理性決策途徑的觀來看，預算編列採用由上而下指導，如十年建軍構想指導五年兵力整建的施政計畫，再分項到承續指導的年度國防預算亦隨之調整。從軍事戰略的角度來看，其主要目的乃在於建立現代化防衛武力，涉及到武器採購及研發、準則發展、戰力測考及訓練、戰術研發及部署、後勤支援及行政管理體系之調編等。爰此，兵力結構調整須透過長程戰略規劃到中程計畫，以至於年度計畫，方能有效將國防資源引導至預期的發展方向，建立足以防禦軍事威脅的戰力(劉立倫等，2005:24)。由上觀之，全民國防不只是國防部的事，應由行政院各部會動起來，全力配合「全民國防」，各項經濟、交通建設、教育與外交、社會政策均應基於國防安全的理念，責無旁貸，以期避免重複投資的浪費。 誠如鄧定秩(2004:242)所言「國際貨幣基金(IMF)警告，政府債務超過GDP34%的國家，除非每年經濟成長率高過8.5%，否則無法減少負債比重；但截至2004年為止，我政府債務已達3.4兆元，占國內生產毛額(GDP)33%」。然而，根據立法院公布行政院2006年「中華民國96年度中央政府總預算案總說明」樂觀地指出： 預測今年全球經濟成長率為3.9％，明(96)年降為3.2％，然較過去五年平均成長率2.7％為高。…今年以來我國出口表現亮麗，國內整體經濟可望溫和成長。展望明年，全球經濟將穩定成長，我國對外貿易亦可維持平穩增勢，而國內產業在歷經近年伴隨全球化而至的劇烈競爭後，更致力於研發創新與提高附加價值，對外競爭力得以維繫。…基於財政穩健原則，嚴謹控管歲出規模，俾逐年縮減收支差短，期能達成5至10年內財政平衡之目標。…力求兼顧國家安全、經濟成長、社會公義及人文發展的平衡，其中較具代表性者，包括強化國防戰力，建立自我防衛基本能力，96年度國防部預算計列3,235億元，較上(95)年度增加710億元，成長28.1％。…96年度中央政府總預算案業已編竣，歲入為1兆5,117億元，較上年度預算數1兆3,846億元（不含已送請 貴院審議之軍購追加預算案63億元），增加1,271億元，成長9.2％。…預測96年度GNP將達新台幣12.3兆元，折合美金3,773億美元，平均每人GNP為1萬6,545美元，經濟成長率為4.1％，而國內物價則有效控制，消費者物價温和上漲1.9％，顯示96年度總預算案對於國家財政穩健及整體經濟發展，已兼籌並顧。 針對前述，雖未列示政府負債，政府可於十年內可以財政收支平衡，顯然我國經濟一片看好的文字美化，仍擋不住會說實話的數據。從財政部國庫署公布的「財政餘絀情形」(如表6)、「近三年我國政府財政總收入及各項支出」(如表7)等資料來看，自2000年民進黨政府執政以來，每年財政負債不斷增高，預判2007年赤字超過3,000億元，負債情形更是每況愈下，十年內達成收支平衡幾乎不可能。綜合兩表來看，政府歲入未增，反而歲出卻增加，並不符合行政學所稱的「華格納法則[8]」(Wagner’s Laws)。筆者發現，與「國防」支出並駕齊驅的是「經濟發展」，僅次於「社會福利」和「教育科學文化」的支出。 然而，在國防任務中，各機場、港口建設及依《國防法》第22條相關工業合作的釋商政策都與經濟發展有關；至於遺眷撫卸、軍眷安心與眷村等則與社會福利有關；教育與科學研究更是培育國防科技人才的搖籃，尤其國科會的研究經費最為詬病之所在，亟須與中科院整合為適；前述三項應分擔國防預算納實的部分，才能展現政府對於「全民國防」的決心而不是口號而已。基於人民易於要求政府增加支出提供更多的公共財貨及服務，如社會福利與地方建設等，因而出現大家樂的「普樂現象[9]」(pogo phenomenon)，甚至反對軍購的人民對於國防這樣的公共財，亦有搭便車的問題；由於政府預算支出大多屬服務性質的密集勞務，財貨部分的民營化國營事業對政府歲入每年平均不及3,000億元，甚至逐年遞減的生產值，因而造成政府支出部分以人事費最為龐大，國防預算也一樣反映出的產值，近幾年趨近於零，此種經濟性缺失，就是所謂的「包默病症」(Baumol’s Disease)。 筆者整合歷年國防支出與國家財政負債及GDP／GNP相比較，列示於表8，認為國防工業開發與軍購技術轉移乃是國防政策的當務之急，以期國防事業產值；而且要提高與經濟、教育、社會等經費支出的緊密度，共同分擔「全民國防」的責任，尤其在此時面對台海危機的嚴峻之際，各部會均責無旁貸，這樣才有條件將國防預算增為GDP的3%。 我國防預算無論是對GDP或總支出的占率均大幅縮減，但是我國財政負債卻未因國防預算調降而減少，反而大增；這適足戳破2000年之前政治人物選舉所稱「龐大的國防預算是威權時代的產物，導致國家負債累累，應該大幅裁軍和大砍預算」，如今導致這樣的局面，誰該負責？有鑑於拉法葉艦弊案的陰霾，因噎而廢，大量的地方補助款、社會福利政策、教育與科學研究經費、經濟發展經費等普樂現象，所產生的排擠效應與影響，都對我建軍備戰的戰力提升產生莫大的傷害。 若從Rawls標準「使過得較差的人過得較好」、Kaldor-Hicks標準「總利益減去總成本」、Pareto標準「主要少數，輕微多數的弱勢族群利益最大化原則」等觀點來看，無論是國防、社會福利、教育文化、經濟發展等均應秉持公平正義與效率的原則，但有時為期公平而須挹注大量經費，施行不見得有效率的政策，如社會福利政策，表示人民對政府的依賴度增高因而導致貶抑GNP的升值；相對地，國防預算大增亦可能發生財貨遭到壟斷的現象，如軍售案而無法順利遂行潛艦國造及軍民兩用工業合作的機制，並讓人民無法在短期內感受到國防公共財的好處，反而相對剝奪到人民眼前所欲的滿足感(如圖6)。當Y軸成本價格增高到C的少數特定支出時，則會使D的社會福利支出被犧牲，而多出現R的壟斷盈餘。從合理軍購成本支出的層面來看，公平與效率兩個原則有時必須做出取捨的決定，即取得納許均衡(Nash’s Equilibrium)才能獲得作戰效益(如圖7)。 由上圖所示，將效率線由Q1移向Q2，亦使公平線從C1偏至C2，把軍購費下降的變動成本，透過兩交叉點A,B取得納許均衡，並反映出作戰效益上的邊際值。換言之，降低軍費才能達到社會普遍公平的原則，但對建軍備戰則無效率可言；若大幅增加軍費，則軍購效益隨之增加，但得付出更大的社會成本而間接影響到長期的作戰效益，倘能利用軍費所釋出的剩值轉化為產值，即將降低的軍購變動成本換取回饋社會的產值，進而獲取邊際效益，這樣就可有效提升作戰效益；因此，兩者若是各退一步則可獲得合理的軍購。 就經濟面向的政策利害關係人立場，除了公平與效率的資源分配原則、提升國防事業產值、貫徹國防自主與工業的釋商政策，才能將國防預算增為GDP占率3%之外，應建立防範立委基於民意而不當立法來傷害國防公共財的應急機制，鼓勵立委基於專業立場從旁協助審查，才不會造成人民成為政策犧牲者，反而是政策受益者；當國防預算或軍購案愈是急迫性，少數立委愈是不急而從中作梗，可從薩瓦奇的四類型進行區隔而暫不予理會，採取策略聯盟予以各個疏通。此一面向屬於中度結構的政策問題，宜選用混合掃瞄或滿意決策途徑，尤其在面對公平與效率取捨時刻，必須斷然亮不遲疑地採取滿意決策途徑。 兵法有云；「利之所在，弊亦隨之」，軍購對美台雙方利益均霑，但由於雙方地位不平等，形成一種壟斷的賣方市場，我國獲利率越來越低，負面效應卻越來越高，已出現了四個方面的困境：首先，國防自主程度日益低落；其次，高價軍購卻無法致所需軍品；其三，國內經濟因素影響軍購政策效率；最後，政治宣示可能危及軍購政策的良性發展(陳一偉， 2006:232)。顯然，政府的粗糙作法導致軍購案成為政治鬥爭的籌碼，輕忽國家安全的急迫性；惟回歸理性多元民主議程，才能找到國防的價值。 陸、行政面政策利害關係人分析 國防部為政策制定者，陸軍與海軍為政策受益者，行政院其它部會為政策犧牲者。此一立論乃基於三項軍購項目為陸軍與海軍所需，除了其中還包括了替中船公司編列增購設備費、廠房整修費，及相關人事費的變相用途之外，另亦為海、陸軍編列了遭立委質疑的龐大建案作業費，欲藉由「特別軍事採購條例草案」審議通過15年期特別預算的合法性，這也將會長期排擠其它部會的施政預算而影響政策績效。 國防部與行政院各部會同屬連帶有機體的機關組織，從知識型政府的角度來看，應強調政府的公共性，在網絡社會與知識經濟的當下，必須以民眾為核心、完善資訊技術應用，及知識管理，包括知識有效流通、知識轉換、知識創造、知識整合。知識K=(P+I)S，「P」指人，「+」為科技，「I」指資訊，「S」為分享。跨部會的知識流通，乃當前政府可以有效完成未來政策制定與日常業務執行的關鍵要素；鑑於行政組織架構龐大、層級節制、各部會高度的本位主義對政府施政造成不小的阻礙。所以，從組織整合的角度來建立政府知識團隊，提供完善的知識管理計畫，藉以加速資源流通、整合、移轉等最適方案之選擇(林嘉誠，2004:11-19)。準此，在預算資源有限、政策期望無窮的情況下，建構資源分享的轉換平台、流程再造與單一窗口的政策作為勢在必行。 國防部與行政院各部會同時為人民服務並管理公共財，及創造人民普遍受益、劣勢族群利益極大化、分配普遍、永續經營、人民自主、緊急處理等能力(吳定等，2000b:18-20)，從績效管理的角度來看，Peter F. Drucker的《有效的管理者》定義「績效[10]」為直接的成果，R. M. Hodgetts則定義「管理」乃經由他人之努力與合作而把事情完成，這種共識是千百年來個人事業成功及人類科學文明偉大成就之秘鑰。績效評估指標一般來說，則在與品質有關的可靠度、可信度與適當性，與時間有關的反應力、調適度，與成本有關的薪資、訓練和激勵(丁志遠，2003:2-11)。 國防部的軍購建案過程是個非常專業的科層體制，趨於同質性高的參與者，屬於一種封閉性的獨占組織，以Parsons的社會觀點，在政治運作過程為無人能夠駕馭的菁英勢力，以致於個人的自由與個體性的見解必然受到嚴厲的禁錮(iron cage)(吳定等，2000b:620)。但是行政首長任期不長的政治候鳥現象正是軍購案的主要致命傷，各部會必須不斷重複相關的預算協商；也因此施政錯誤百出而常遭到國會、在野黨、媒體、利益或公益團體、民眾的關注、批評、壓力及反對而運作知的權利，產生「金魚缸效應」。 這樣的行政壓力則可能會轉嫁到部會之間，或內部各部門，抑或各軍種之間協調關係的緊張與資源瓜分，各單位主官終日窮於應付這些突發的問題，進而擴大這方面的協調組織，或者成立更多專案委員會，接著預算就開始大幅調增，不僅可能發生預算競租來安撫部屬全力專職的現象，而且還會出現寡頭鐵律[11](the iron law of oligarchy)和白京生定律[12](Parkinson’s Law)。除了抵制組織再造，如不稀罕效應[13](BOHICA)之外，並進行惡性消化預算，也就是依計畫預算制度於年度內依計畫將所有預算執行完畢，否則就是計畫不實或政策執行不力，須按支用百分比檢討行政處分；至於預算編列常以較為保守的方式，採取漸進決策途徑，每年固定按比例略幅增修；政府一直以來以預算大小來論績效，所以各部會間競逐擴增本身工作預算的範圍，這是現行公務機關人員對PPBS的錯誤認知所致。筆者認為，零基預算制度[14](Zero-Based Budgeting System; ZBS)可對一些專案預算進行分配性修正，前提是要有堅強的專業陣容與遠見、實務的核心領導；這些政策規劃階段的實務性工作除了需要敬業團隊之外，還要具備「執經守常、通權達變」的權變能力與衝突管理能力，善於運用外部環境變數來激勵創造力與執行力。 行政院各部會應理性地從「公」的角度進行群體決策，這個「公」應是公平與效率原則，巴瑞圖標準為衡量政策變項最適方式(李少軍等譯，2003:61)。現謹就海、陸軍(政策受益者)與行政院其它部會(政策犧牲者)來做巴瑞圖標準衡量(如圖8)，依表6所示教育部、經濟部、內政部等預算均高於國防部，國防部日前完成2008年起國防預算提升到GDP占率3%的評估報告，勢必要排擠其它部會。 若無異曲線[15]AB表示X在相應水平的所得，而無其它預算分配方式可使Y情況會比該曲線上的點來得更好，則設該參考點為C(a,b)；換言之，若X獲得預算分配利益的a水準時，那麼Y亦可獲得最適的b水準(Rawls, 1971:59)。 依圖8所示，0原點表示任何預算分配之前的狀態，亦表示公平分配之前就是一個獨立的標準(Rawls, 1971:85)；換言之，必須在完善的程序正義之前提下(Thibaut & Walker, 1975)。AB曲線上的C(a,b)點即為可能使某一部會更好，而另一部會不致更糟的巴瑞圖標準。通常OAB區域被稱之為凸集[16](Rawls, 1971:59)，這在福利經濟學(林建甫等譯，2002:152)、公共經濟學，及公共政策則經常論及此一觀點。 假設依1991年獲得諾貝爾經濟學獎的美國芝加哥大學Coase所提「寇斯定理」(Coase Theorem)在無知之幕的情境下，如何運用理性自利的交易行為，探討各政黨或各項政策利害關係人所爭取國防預算資源分配的問題，如何取得納許均衡點，這個公平正義的原則就是關鍵。然而，以庇古(Pigou)為代表的傳統福利經濟學認為政府應介入，藉由稅收、管制等措施來校正，方能使資源運用達到有效率的境地。對此，Coase則本於損害具有「雙方性」(reciprocal nature)的觀點而有不同的看法：如果沒有交易成本，且法律上的權利被明確地界定，則不論財產權如何歸屬，資源的運用都會達到有效率的境界(王文宇等，2000:7)。 爰此，檢視國防政策則必須做出以下三個判斷，首先是立法與國防政策的正義，其次是民主政治系統過程的正義，最後是不完全程序正義的多數決何時應守或放棄(Rawls, 1971:171-172)。就Deutsch在1974及1975年兩篇論文中均提到「決定地位和資源公平分配的法規，影響個人福祉」，他認為對於資源分配是否合乎公平正義，必須具有四項標準來檢定：第一，主宰分配之法規所蘊含的價值；第二，法規本身；第三，執行法規的態度；第四，前三者決策與執行的程序。倘若程序本身缺乏正當性和合法性，資源分配的結果必將造成極大的問題，不公不義亦隨之產生(Lerner, 1980:167-218)。 依Thibaut和Walker於1975年首度提出「程序正義」，強調「過程控制」須以公正、和平、理性方式處理與化解紛爭，主要關鍵在於「最適當的控制分配」之形成，這後來被Leventhal歸納為「代表性原則」(Thibaut & Walker, 1975; Leventhal, 1980)。Leventhal(1980:27-55)認為程序公平乃指體系成員對於規定分配過程中各項程序之公平性與所能接受的程度，須建立在個人的認知心理層面。他指出程序結構七要素有：決定分配的機關、基本規則的設定、影響分配的各種資訊收集、決定分配的決策結構、提供補救的申訴管道、機關的自我防弊措施，及改變不公平分配程序的機制。 就行政面政策利害關係人而論，受益者未必得利，犧牲者必未受害，乃基於公平、效率與互惠原則，開放封閉的政策社群社，並以全民國防的體認共同分擔責任與風險，不應該全由國防部本身一肩扛起。此外，審慎重估零基預算制度的適用範圍，以期彌補PPBS不足，否則容易發生第四類型錯誤(用錯誤方法去處理正確的問題)。有鑑於民選總統經常更換行政首長及重要幕僚的政務官，加上政策經常急轉彎或額外支出，原為良好結構問題而導致為中度結構問題，仍須選擇運用滿意或混合掃瞄決策途徑。 總括來說，歸納重點為各部會即以專業的政策網絡分享資源，先從放下本位主義和卸下專業面具開始，排除漸進主義的慣性思維，再從交互學習與交換經驗的曲線找到合作的定點，為政策策略找到機會，並能創造優勢，將這樣的團隊精神內化到各部會。 結論 就合理軍購的立論基礎上，綜觀四面向政策利害關係人之中介變項，決策途徑之調節變項對應政策流之自變項及政策結果之依變項的線性關係(如圖9)，進行政策盲點、團體盲思、過分倡導之陷阱、亞羅不可能定理之檢證分析(如表9)。 首先，在軍事方面，當美、中、台關係微妙移動或相互牽制的外交因素，由於武器獲得期程過長，因美台認知有差距出現政策盲點，我國人民有「美國會出兵保衛台灣」的團體盲思，過分倡導「工業合作的技術轉移」而遭美方抵制，加上愛國者三型為陸軍評估無可取代的偏好而出現亞羅不可能定理等政策規劃之謬誤；都會使得整個軍售過程與台海危機會產生不確定的情境，尤對國防政策流的牽引影響到我國軍事戰略規劃與建軍備戰計畫，故需要運用強度較高的混合掃瞄或滿意決策途徑。在備選方案有限、時間緊迫與無法確定後續發展情況下，預測可能的風險，尚無法預期可獲的價值與效用；建議國防部專案小組應依期程進度管制，即對美方採政策模擬與共軍採博奕理論的政策工具進行預判。 其次，在政治方面，其實我國的民意政治主要來自立法院，由於軍購公投、選舉口水、愛台灣等語言，淹沒軍購案的正當性與急迫性，引發的政策盲點；陷入藍綠對決之媒體戰的團體盲思；藍綠陣營相互激化的政策倡導，導致預算審議延宕；在野黨為選票而不得已支持之矛盾情境的亞羅不可能定理。雖然政黨紛爭不斷，但其動機在選票考量的成分居多，故事件發展較易屬可控範圍，應採取最高強的規範最適決策途徑強勢拉回到理性政策論述的論域之中。但遇到不理性的杯葛時，影響整個軍購案進程，應先完成政治可行性判斷後，必要時採非常手段的政治性決策途徑，可從薩瓦奇的四類型進行區隔而暫不予理會，並採取策略聯盟予以各個擊破。 其三，在經濟方面，當我國面臨財政負債超過GDP的31%，預算排擠效應的公平與效率原則可能引發的社會問題，過分倡導將加速負債惡化程度，而國防人事費偏高，國防事業產值低且無法落實「國防法」第22條的工業合作技術轉移與釋商政策，把6,108億元高價軍費而隱藏中船人事及設備費的誤解轉稼到美方，仍執意將國防預算調升為GDP的3%等政策盲點、團體盲思，不合理預算結構及國造潛艦之偏好決策則出現亞羅不可能定理；在行政院各部會無法分擔全民國防的責任與風險之時，的確是高難度與高風險，若不再全般資源進行整合檢討而執意這麼做的話，預期財政負債的惡化速度將無法想像，故須採取強度較高的混合掃瞄或滿意決策途徑來解決。 最後，在行政方面，依目前行政院各部會的運作狀況來看，仍然發生組織再造前的行政效率問題，同時面臨施政績效與預算制度無法脫勾的問題，各部會之間看似有協商機制，但政策不連結的問題，瓜分預算的合理性與正當性，令人質疑。由於行政院各部會各自為政，資源、預算不連結，還有搭便車問題，全民國防與其它部會不相干等政策盲點；「預算愈多，績效愈好」的團體盲思；過分倡導導致排擠效應與普樂現象的陷阱；惡性消化預算而產生白京生定律與寡頭鐵律等亞羅不可能定理。故國防部須採強度稍強的滿意或混合掃瞄決策途徑來爭取並解決資源分配的問題。 就軍售專業立場來看，國防部軍備局所主導的三項軍購案，的確荒腔走板，將軍售規劃與審議過程所犯的錯誤與延宕責任推向立法院，使美方誤認為藍綠對決所致。有關精進國防採購審計工作之方法與技術方面，首先，加強軍事投資建案之系統分析的查核；其次，加強技術轉移及操作維護績效的查核；其三，加強運用資訊系統規劃審計查核作業，增進軍品採購案之審核功能；其四，加強裝備及武器系統檢測之查核；其五，加強軍備採購計畫之效益評估；其六，加強防弊法令對行政效率及品質影響程度之查核；其七，加強事後審計與財務稽核之協調配合；其八，建立審計績效評鑑制度；最後，加強國防經費審計人員在職訓練，並提升國防知能(利憲治，2000:46-50)。 就政策規劃階段中合理軍購的面向而論，國防政策規劃目前所面臨最大的挑戰則是來自於中共犯台的威脅；其次是與美國的合作關係；其三是朝野政客的紛擾；其四是我國經濟成長率減緩，財政負債高達GDP的31%；其五是行政院各部會以預算多寡論績效，而無「全民國防」施政作為；其六是國防事業變成純消費而無經濟產值。倘若符合「國防法」第22條的工業合作、釋商政策、國防自主、技術轉移等原則，國防預算調升為GDP的3%才具合理性。此外，政策規劃階段所涉的政策盲點、團體盲思、過分倡導之陷阱、亞羅不可能定理等謬誤，亟須審慎評估。 參考文獻 中文部分 丁志遠 (2003) 《績效管理》，台北：揚智文化。 丁渝洲、林碧炤 (2006) 《台灣安全戰略評估2005-2006》，台北：遠景基金會。 丁樹範 (2006) 「軍購、民意與經濟」，《戰略安全研析》第20期(2006年12月)：頁29-32。 利憲治 (2000) 「如何加強軍購案件之審核」，《審計季刊》第20卷第3期(2000年4月)：頁42-51。 吳 定 (2003a) 《公共政策辭典》，台北：五南圖書。 吳 定 (2003b) 《政策管理》，台北：聯經。 吳 定 (2003c) 《公共政策》，台北：空中大學。 宋學文 (2006) 「美、台對軍購案認知之差距」，《戰略安全研析》第20期(2006年12月)：頁33-36。 李允傑、丘昌泰 (2003) 《政策執行與評估》，台北：元照出版。 林正義 (2006) 「美台軍事合作關係的隱憂」，《戰略安全研析》第20期(2006年12月)：頁26-28。 林建甫、林修葳、饒秀華、傅冶天譯 (2002) 《經濟學原理》(Principles of Economics)，N. 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Hillsdale, NJ: Erlbaum. -------------------------------------------------------------------------------- [1] 遞移性選擇(Transitive Choice)是一種可以持續、一致地對選案進行排序的選擇。若A優於B，而B又優於C，則A一定優於C(李明寰譯，2002:449)。 [2] 循環性偏好(Cyclic Preference)是一種非遞移性的偏好，備選方案在此情況之下無法進行排序。譬如在選擇集合(A, B)時，A較B可行，而集合(B, C)中則以B較佳，但在集合(A, C)中卻以C較可行(Dunn, 1994:329)。 [3] 「政策失靈」(Policy Failure)指當公共問題發生，政府予以接納並轉變成政策問題，政策制定及執行之後，評估發現問題不但沒有解決，反而變得更嚴重，甚至產生新問題，迫需政府立即設法解決，這些問題皆因政策萬靈的迷思，以為任何政策問題的發生，要政府透過政策工具就可迎刃而解，只可惜政策並無法解決原本要解決的問題(吳定，2003a:74)。 [4] 台灣關係法其中規定：任何對在台灣人民安全或社會經濟制度之威脅，以及因此對美國利益而產生任何危險，總統應立即通知國會。總統與國會應依照憲法程序，決定美國為對付任何此類危險，而採取適當行動。不管美台是否維持外交關係，美台軍事合作具有法律基礎，美政府須依法而為(林正義，2006:26)。 [5] 所謂「合理軍購」意指軍購項目的質與量、獲得期程及程序應足以說服大多數的人民，須從議程設定、政策論述、政策論證，獲得過半人民的信賴與支持(宋學文，2006:36)。筆者認為2004年隨興地實施我國第一次的「軍購公投」就未過關，然後是天價的軍售報價需求，及連兩次修改價款而軍售項目與內容仍一樣，從6,108億改成4,800億，又減為3,400億，決策草率，朝野互信基礎破裂，原是軍事採購卻演變成政治口水的風波，連陳水扁也加入這場混戰(dog-fight)，使得軍購案陷入更趨複雜而無解的「政策困窘」，又因國軍人事更迭頻繁，易致軍購案杵在「政策停滯」的狀態。 [6] 肉桶立法(Pork Barrel Legislation)為立法院的一項陋規，乃指立法機關決議撥款補助依附或隱藏在某項重大施政計畫中的若干地方建設案(吳定，2003a:259)，但往往是沒那麼需要，只是各委員對選民服務的一項便宜措施，類似包裹立法的預算審議方式矇混灌水，綁架施政預算的妥協機制，諸如各地方大肆興建的蚊子館，對於重大國防預算的排擠效應，甚至在軍購預算中增列委員假考察之名的赴美旅遊費用，已是屢見不鮮。 [7] 競租(rent-seeking)：由於大人民很難有效監督政府，於是就會有人運用各種策略以影響政策過程，企圖從中牟利便產生「競租」的狀況。「租」為提供自然資源的特質是固定數量與供給彈性為零或小，稱之為「經濟租」，類似政府的管制性政策，如稅與進口配額等。此種概念一旦運用於公共政策，則指民選首長或民意代表所追求的「租」就是尋求當選與連任；為了透過政府得到經濟租．不惜一切手段並投注大量時間、精力和金錢於某項活動，這些活動與行為則稱為「競租」(吳定，2003a:262-263)。 [8] 華格納法則：工業化過程以三種途徑導致政府成長；(1)經濟富裕增加政府稅收，連帶促進政府增加支出。(2)國民人口增加、都市密集、老小依賴人口增加等發展，急速增強了社會互動的廣度與深度，私部門市場機能不再有效解決公共問題，政府介入社會活動便成為必然後果，政府支出勢必大幅成長。(3)政府成長係為回應工商業界擴張投資的需求，國家必須提供產業必要資金以應技術升級、經濟規模、對外競爭等超出私部門供應能力的大量資本需求(吳定等，2000b:296)。 [9] 普樂現象仍為由儉入奢易，由奢入儉難的既得利益者所產生的效應(吳定等，2000b:297)。 [10] 績效為效率與效能之和，效率＝產出／投入．效能＝實際值／預期值(目標達成率)，常被視為行政生產力的品質衡量標準(吳定等2000b:325-331)。 [11]密歇耳認為，領導者權力的增加與組織之龐大成正比，與成員之權力成反比。易言之，機關組織愈大，領導階層之權力即愈大，而被領導者之權力則愈小，此種趨勢便稱為「寡頭鐵律」(吳定等，2000a:182)。 [12]白京生定律(Parkinson’s Law)：(1)行政首長均喜好增加部屬，以形成自己的一股權勢。(2)機關成立年代愈久，其成員的素質便愈低。(3)機關開會時間的長短，與議題的重要性成反比。(4)機關內部採用「委員會」型態的組織必愈來愈多，且委員的數目亦愈來愈多。(5)機關內部的行政效率日趨低落，但外面建築及辦公設備卻日趨壯麗豪華。(6)機關有可用之錢必然儘量用完，因為如果不用完，下年度的預算必被減少(吳定等，2000a:181)。 [13]不稀罕效應(BOHICA)：組織成員對於革新計畫的抵制態度，認為只要忍耐即可不受影響，將組織的革新計畫視為「舊酒新瓶」的管理伎倆，只要員工刻意忽視，革新計畫最後必會無疾而終(吳定等，2000b:591)。 [14] ZBS乃是提供修正計畫預算制度(PPBS)缺失的一個途徑，旨在要求每一個政府部門編列年度預算時，對機關所有計畫的既有和新增項目，均須由零開始規劃，應基於相同基礎加以評估效益及必要性，而做成全系統審查，並以成果或績效及成本為依歸，檢視工作要項與排列優先次序，俾便有效妥善分配所需經費(丘昌泰等，2003:320)。簡言之，ZBS意謂著各機關應致力追求現行計畫的績效(效率與效能)，同時亦提高預算計畫削減或裁併的可能性(Denhardt, 1995:170；李允傑等，2003:320-322)。 [15] 無異曲線(indifference curve)是指將產生相同滿足程度的財貨組合連結起來所構成的曲線，也就是財貨組合在曲線上對消費者而言並無差異的意思。就不同斜率所代表的意義則不同，若增加X財貨而Y財貨需求減少，則表示均為正效用；若增加X財貨負效用而使Y財貨增加負效用，則表示兩者均實質增需(張守鈞，1992:58-59)。前項為需求理論，後項為供給理論。 [16] 一般AB曲線為負斜率，亦即「凸向原點」(convex to the origin)，表示為維持同樣的滿足程度，每增加X政黨一個單位的資源，國防政策就會減少Y政黨若干單位的資源，即所謂的「邊際替代率遞減原則」(principle of diminishing marginal rate of substitution; MRS)。然而，在此所講的效率原則引用「凹向原點」(concave to the origin)則表示邊際替代率(MRS)遞增(張守鈞，1992:60)，這樣才能符合巴瑞圖標準(Pareto Criterion)。 |
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| ( 時事評論｜國防軍事 ) |
