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全民健保 為何違憲
2012/09/29 04:13
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其實有關「公醫制度」的憲法問題蠻複雜的,筆者也不是全部了解,現僅就所知,讓各位參考!這裡頭牽涉到三個憲法條文,甚至前後矛盾!

《中華民國憲法》第一五五條:「國家為謀社會福利,應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢,無力生活,及受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟。」

《中華民國憲法》第一五七條:「國家為增進民族健康,應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」

《中華民國憲法增修條文》第十條第五項:「國家應推行全民健康保險,並促進現代和傳統醫藥之研究發展。」

目前這三條都同時有效存在,只是何謂「社會保險制度」?何謂「公醫制度」?何謂「全民健康保險」?筆者以為連當初《中華民國憲法增修條文》的制定者,甚至做《司法院釋字第四七二號解釋》的大法官都沒有搞清楚,否則不會鬧出這種絕無僅有的大笑話!因為「公醫制度」與「醫療保險制度」是目前分別行之於全球,原則上彼此互斥的兩個主要系統,前者是屬於社會福利的範疇,後者是屬於健康保險系統,而「社會保險制度」與「醫療保險制度」嚴格說來也是兩回事,結果《司法院釋字第四七二號解釋》的大法官竟然將他們混為一談,而完全未考慮到「公醫制度」!

《中華民國憲法》制定者,完全沒有錯,他們主張用社會保險的方式去解決非關醫療方面的社會福利問題,是故我們為了因應《中華民國憲法》第一五五條,制定了「公教人員保險法」與「勞工保險條例」。在醫療方面,《中華民國憲法》制定者則決定採用「公醫制度」,而非德國俾斯麥創始的「醫療保險制度」,筆者在「行公醫制度 保大不保小」已經對「公醫制度」的歷史有大致的交代,其資料來源的這幾篇論文以前網路上不容易找,民國九十四年才由大陸北京師範大學黃慶林博士寫的!所以以前多數人實在搞不懂「公醫制度」之意義與歷史。

國民政府時期公醫制度興起的背景與原因
分析國民政府時期公醫制度發展的三個階段
國民政府時期公醫制度的特點
國民政府時期公醫制度收效甚微原因探析
論國民政府時期公醫制度的歷史定位

李登輝為了推行「全民健康保險制度」而在民國八十年五月一日修憲增訂,不知是他不懂「公醫制度」為何,還是其他因素,竟然並未暫行終止《中華民國憲法》第一五七條「公醫制度」的適用,甚至爾後的陸續六次修憲都未去做,直到最後制定完成的《中華民國憲法增修條文》第十條第五項。這不就鬧了大笑話,同一本憲法,竟然有截然不同的兩種醫療制度並行,那麼我們該何去何從呢!筆者的見解是,既然「公醫制度」並未被暫行終止適用,當然應該接受位階較高的憲法本文,而非位階次一級的憲法增修條文限制。雖然我們知道,法律適用上,後法優於前法原則,但這是不同之位階,即該另當別論!再依《司法院釋字第四九九號解釋》:

『⋯⋯二、國民大會為憲法所設置之機關,其具有之職權亦為憲法所賦予,基於修憲職權所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文雖處於同等位階,惟憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者,如聽任修改條文予以變更,則憲法整體規範秩序將形同破毀,該修改之條文即失其應有之正當性。憲法條文中,諸如:第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序,乃現行憲法賴以存立之基礎,凡憲法設置之機關均有遵守之義務。⋯⋯』

可知,即使「基於修憲職權所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文雖處於同等位階」,但如果仍要追究到底,從兩個位階相同的憲法條文中,再去探求誰的位階高,則我們可以從《司法院釋字第四九九號解釋》中看出「未經修改之憲法條文仍較憲法增修條文」的位階高,因為「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者,如聽任修改條文予以變更,則憲法整體規範秩序將形同破毀,該修改之條文即失其應有之正當性」,此即憲法本文中具有本質重要性之條文,是不能隨意修改的,如果非要修正,即是「制憲」範疇了!甚或當初為何不暫行終止適用憲法本文呢!

至於「公醫制度」是否屬於「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者」,則要看我國之立國基礎為何了,此即「公醫制度」與「醫療保險制度」何者較與我國當初立憲者之意識形態配合,或曰我們到底是一個較傾向資本主義的國家,還是社會主義的國家。這點由國父的民生主義即為共產主義的立國基礎,應該可以輕易判斷出,甚且國父孫中山先生「設公共病院,以醫治之,不收醫治之費,而待遇與富人納貲者等,則社會可少屈死之人矣。」的理想是有明文出處的!國民政府當初制憲前之作為也一直是朝向社會主義的「公醫制度」發展的!

再者,我國的「全民健康保險制度」為人所詬病的一個最大原因即是,它是「社會福利」與「健康保險」兩大相斥系統的大雜燴。主要原因是,當初制定者,許多是楊志良之流的左派,他們為了突破那時主流「公保」與「勞保」之「健康保險」派的既定思惟,才藉機在內涵中摻雜了許多「社會福利」的成份,例如單一保險人、強制入保與依薪資高低決定保費等等,其實說句難聽話,柿子挑軟的吃,他們是為了收取大眾既定薪資,又有權能控制所有醫療院所的方便,結果搞到今天這種全球少見的「全民健保」怪胎出來!

不管怎樣,這個壞蛋已經亂象百出,我們勢必需要修正之,否則一定搞不下去了,因此正本清源,回復當初制憲者的博愛理想初衷,也是目前世界的正確潮流,甚至當初「全民健保」制定者,楊志良之流左派的真正盼望,走向「公醫制度」,才是最合時宜之道!很多事情如果正向思考,也有它的正面效果,因為我們既為「社會福利」與「健康保險」兩大相斥系統的大雜燴,則要互換當然也就容易多了,只要去除「健康保險」的內涵,即自動轉為「公醫制度」。如健保免費,財團醫院收歸國有,轉診制度,醫藥分業等等。


全民健保 為何違憲

梅峰

惡代健保已在元旦正式實施,要更進一步摧殘我們的國家;財團醫院一直在無止盡的擴張,要更進一步荼毒我們的百姓;掌管醫療衛生的衛生署正事不做,要更進一步的取代財政部,竟然管起了稅政;甚至長期照護保險在旁虎視眈眈,要再繼續彌補健保的虧損,就像當初健保主要是為了補勞保虧損的漏洞一樣;這一切一切的醫療亂象,您知道嗎,全是與財團緊密靠攏的國民兩黨政府違法亂憲的作為!

其實「公醫制度」才是孫中山的理想,《中華民國憲法》的明文規定!至於為何會搞到今天一個違憲又四不像的「全民健保」,這裡頭牽涉到三個憲法條文,甚至前後矛盾!

《中華民國憲法》第一五五條:「國家為謀社會福利,應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢,無力生活,及受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟。」

《中華民國憲法》第一五七條:「國家為增進民族健康,應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。」

《中華民國憲法增修條文》第十條第五項:「國家應推行全民健康保險,並促進現代和傳統醫藥之研究發展。」

目前這三條都同時有效存在,只是何謂「社會保險制度」?何謂「公醫制度」?何謂「全民健康保險」?筆者以為連當初《中華民國憲法增修條文》的制定者,甚至做《司法院釋字第四七二號解釋》的大法官都沒有搞清楚,否則不會鬧出這種絕無僅有的大笑話!因為「公醫制度」與「醫療保險制度」是目前分別行之於全球,原則上彼此互斥的兩個主要系統,前者是屬於社會福利的範疇,後者是屬於健康保險系統,而「社會保險制度」與「醫療保險制度」嚴格說來也是兩回事,結果《司法院釋字第四七二號解釋》的大法官竟然將他們混為一談,而完全未考慮到「公醫制度」!

《中華民國憲法》制定者,完全沒有錯,他們主張用社會保險的方式去解決非關醫療方面的社會福利問題,是故我們為了因應《中華民國憲法》第一五五條,制定了「公教人員保險法」與「勞工保險條例」。在醫療方面,《中華民國憲法》制定者則決定採用「公醫制度」,而非德國俾斯麥創始的「醫療保險制度」,筆者在「行公醫制度 保大不保小」已經對「公醫制度」的歷史有大致的交代,其資料來源的這幾篇論文以前網路上不容易找,民國九十四年才由大陸北京師範大學黃慶林博士寫的!所以以前多數人實在搞不懂「公醫制度」之意義與歷史。

國民政府時期公醫制度興起的背景與原因 http://www.lw61.com/html/mianfeifanwen/wenkelunwen/2011/0421/15851.html
分析國民政府時期公醫制度發展的三個階段 http://www.lw61.com/html/mianfeifanwen/wenkelunwen/2011/0421/15851.html
國民政府時期公醫制度的特點 http://www.lw61.com/html/mianfeifanwen/wenkelunwen/2011/0421/15854.html
國民政府時期公醫制度收效甚微原因探析 http://www.lw61.com/html/mianfeifanwen/wenkelunwen/2011/0421/15856.html
論國民政府時期公醫制度的歷史定位 http://www.lw61.com/html/mianfeifanwen/wenkelunwen/2011/0421/15858.html

李登輝為了推行「全民健康保險制度」而在民國八十年五月一日修憲增訂,不知是他不懂「公醫制度」為何,還是其他因素,竟然並未暫行終止《中華民國憲法》第一五七條「公醫制度」的適用,甚至爾後的陸續六次修憲都未去做,直到最後制定完成的《中華民國憲法增修條文》第十條第五項。這不就鬧了大笑話,同一本憲法,竟然有截然不同的兩種醫療制度並行,那麼我們該何去何從呢!筆者的見解是,既然「公醫制度」並未被暫行終止適用,當然應該接受位階較高的憲法本文,而非位階次一級的憲法增修條文限制。雖然我們知道,法律適用上,後法優於前法原則,但這是不同之位階,即該另當別論!再依《司法院釋字第四九九號解釋》:

『⋯⋯二、國民大會為憲法所設置之機關,其具有之職權亦為憲法所賦予,基於修憲職權所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文雖處於同等位階,惟憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者,如聽任修改條文予以變更,則憲法整體規範秩序將形同破毀,該修改之條文即失其應有之正當性。憲法條文中,諸如:第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序,乃現行憲法賴以存立之基礎,凡憲法設置之機關均有遵守之義務。⋯⋯』

可知,即使「基於修憲職權所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文雖處於同等位階」,但如果仍要追究到底,從兩個位階相同的憲法條文中,再去探求誰的位階高,則我們可以從《司法院釋字第四九九號解釋》中看出「未經修改之憲法條文仍較憲法增修條文」的位階高,因為「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者,如聽任修改條文予以變更,則憲法整體規範秩序將形同破毀,該修改之條文即失其應有之正當性」,此即憲法本文中具有本質重要性之條文,是不能隨意修改的,如果非要修正,即是「制憲」範疇了!甚或當初為何不暫行終止適用憲法本文呢!

至於「公醫制度」是否屬於「憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者」,則要看我國之立國基礎為何了,此即「公醫制度」與「醫療保險制度」何者較與我國當初立憲者之意識形態配合,或曰我們到底是一個較傾向資本主義的國家,還是社會主義的國家。這點由國父的民生主義即為共產主義的立國基礎,應該可以輕易判斷出,甚且國父孫中山先生「設公共病院,以醫治之,不收醫治之費,而待遇與富人納貲者等,則社會可少屈死之人矣。」的理想是有明文出處的!國民政府當初制憲前之作為也一直是朝向社會主義的「公醫制度」發展的!

再者,我國的「全民健康保險制度」為人所詬病的一個最大原因即是,它是「社會福利」與「健康保險」兩大相斥系統的大雜燴。主要原因是,當初制定者,許多是楊志良之流的左派,他們為了突破那時主流「公保」與「勞保」之「健康保險」派的既定思惟,才藉機在內涵中摻雜了許多「社會福利」的成份,例如單一保險人、強制入保與依薪資高低決定保費等等,其實說句難聽話,柿子挑軟的吃,他們是為了收取大眾既定薪資,又有權能控制所有醫療院所的方便,結果搞到今天這種全球少見的「全民健保」怪胎出來!

不管怎樣,這個壞蛋已經亂象百出,我們勢必需要修正之,否則一定搞不下去了,因此正本清源,回復當初制憲者的博愛理想初衷,也是目前世界的正確潮流,甚至當初「全民健保」制定者,楊志良之流左派的真正盼望,走向「公醫制度」,才是最合時宜之道!很多事情如果正向思考,也有它的正面效果,因為我們既為「社會福利」與「健康保險」兩大相斥系統的大雜燴,則要互換當然也就容易多了,只要去除「健康保險」的內涵,即自動轉為「公醫制度」。如健保免費,財團醫院收歸國有,轉診制度,醫藥分業等等。

● 作者梅峰,健保免費連線總召,臺北工專五年制電子科畢、臺大電機系肄、瑞典隆德與林雪平大學研究。大學雖讀電機,但修的課幾乎都是歷史與社會科學,大六不幸被退學,到瑞典研究了六年福利國社會政策,終於知道未來我國甚至全世界在意識形態上應該修正的方向。個人網站:http://blog.udn.com/MeiFeng 與 http://city.udn.com/688。本文言論不代表本報立場。論壇歡迎更多聲音與討論,文章請寄 editor@ettoday.net



解釋字號
釋字第 499 號
解釋公布日期
民國 89年3月24日
解釋爭點
88年9月15日修正公布之憲法增修條文違憲?
解釋文

一、憲法為國家根本大法,其修改關係憲政秩序之安定及全國國民之福祉至鉅,應由修憲機關循正當修憲程序為之。又修改憲法乃最直接體現國民主權之行為,應公開透明為之,以滿足理性溝通之條件,方能賦予憲政國家之正當性基礎。國民大會依憲法第二十五條、第二十七條第一項第三款及中華民國八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文第一條第三項第四款規定,係代表全國國民行使修改憲法權限之唯一機關。其依修改憲法程序制定或修正憲法增修條文須符合公開透明原則,並應遵守憲法第一百七十四條及國民大會議事規則有關之規定,俾副全國國民之合理期待與信賴。是國民大會依八十三年八月一日修正公布憲法增修條文第一條第九項規定訂定之國民大會議事規則,其第三十八條第二項關於無記名投票之規定,於通過憲法修改案之讀會時,適用應受限制。而修改憲法亦係憲法上行為之一種,如有重大明顯瑕疵,即不生其應有之效力。所謂明顯,係指事實不待調查即可認定;所謂重大,就議事程序而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性,而違反修憲條文成立或效力之基本規範。國民大會於八十八年九月四日三讀通過修正憲法增修條文,其修正程序牴觸上開公開透明原則,且衡諸當時有效之國民大會議事規則第三十八條第二項規定,亦屬有違。依其議事錄及速記錄之記載,有不待調查即可發現之明顯瑕疵,國民因而不能知悉國民大會代表如何行使修憲職權,國民大會代表依憲法第一百三十三條規定或本院釋字第三三一號解釋對選區選民或所屬政黨所負政治責任之憲法意旨,亦無從貫徹。此項修憲行為有明顯重大瑕疵,已違反修憲條文發生效力之基本規範。

二、國民大會為憲法所設置之機關,其具有之職權亦為憲法所賦予,基於修憲職權所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文雖處於同等位階,惟憲法中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者,如聽任修改條文予以變更,則憲法整體規範秩序將形同破毀,該修改之條文即失其應有之正當性。憲法條文中,諸如:第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法整體基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序,乃現行憲法賴以存立之基礎,凡憲法設置之機關均有遵守之義務。

憲法講義
輔大法律系吳志光老師
第1章 緒論

第一節 中華民國制憲及修憲簡史

一、制憲簡史:國民政府於抗戰勝利後,邀集朝野政黨召開「政治協商會議」,提出憲法草案修改的十二項原則(此處的「憲法草案」係指民國25年5月5日公布之「五五憲草」,關於民國肇建後的制憲史可參考荊知仁所著之「中國立憲史」)。制定於民國35年(1946年)的現行憲法,即是制憲國民大會依據上述十二項原則修改後之「政協憲草」所制定,其中充滿妥協色彩,與具體反映孫中山先生憲政思想的「五五憲草」,尤其是在國民大會的功能與定位上有重大差別。另外值得注意的是,從「政治協商會議」到「政協憲草」均有共產黨代表的參與(主要代表係周恩來),惟日後共產黨卻退出了制憲國民大會,但難謂現行憲法即無共產黨思想之影響(例如憲7關於「階級」之概念、憲139)。綜觀整部憲法之精神,民社黨代表張君勱之貢獻堪稱為「中華民國憲法之父」,由於張氏曾留學德國,深受德國威瑪憲法的影響,故憲法中關於具有部分實權的總統制度、緊急命令權及基本國策之規定,皆承襲自德國威瑪憲法。而民國86年修憲後,總統、內閣與立法院之間的關係,形式上一般論者認為係仿自法國第五共和憲法的「雙首長制」,惟實際運作卻更接近德國的威瑪憲法(另參見本講義第三章第二節)!

二、修憲簡史:行憲後,由於國共內戰加劇,甫制定的憲法不足以因應當時需要,遂由第一屆國民大會於民國37年在不變更憲法本文的情形下,以修憲程序通過「動員戡亂時期臨時條款」。由於國民政府隨即於民國38年撥遷來台,為鞏固威權時代的統治及因應現實政治環境的變遷,曾歷經四次修訂(參見陳新民著p.860以下)。直到民國79年大法官作成釋字261號解釋,終結所謂的「萬年國會」,民國80年制定「中華民國憲法增修條文」結束長達四十餘年的「動員戡亂時期」,正式進入民主轉型時期。迄今憲法增修條文已有五次修訂,主要重點在於國家組織之變動,亦為本學期課程的重點所在。

第2節 憲法的變遷、修改及其界限

一、憲法變遷之概念:憲法變遷在此係指憲法規範(Verfassungsnorm)與憲政實際(Verfassungswirklichkeit)間不一致的現象。其主要是因為政治與社會文化等條件的變動,使憲法規範產生新的意義,卻未更動憲法條文的存在。這勿寧是成文憲法國家再也自然不過的現象,按憲法的成長並非在制憲之後即已完成,雖然憲法一經制定即成為固定的規範,但政治及社會經濟狀況卻時時改變,卻使這種固定性的憲法規範能適應時代潮流而維持其生命,就得透過一定的方法,而憲法變遷便是方法之一,在此憲法變遷所涉及的不是原始的憲法規範本身,而是實際運作對規範內容所產生的變遷。而這正是「活的憲法」(living constitution)的概念。若從另一角度來看憲法變遷,不去強調憲法規範與憲政現實間的關係,而著重於憲法本身就社會科學觀點所賦與的概念,則憲法不外乎為「政治統合與社會秩序的整體狀態」(Diesen Gesamtzustand politischer Einheit und sozialer Ordnung kann man Verfassung nennen)(Schmitt 1954:4),亦即憲法本身透過持續變化的社會、政治、經濟等狀況亦持續地變遷 (Lerche 1971:285)。然而這種「整體狀態」對憲法典而言只是影響其運作的一個重要因素,若以前者的概念─著重於「規範」與「實際」間的不一致觀之,其並非導致憲法變遷的絕對標準(Böckenförde 1993:3)。如在此種「實際」導引著「規範」的情形,若透過修憲來因應「實際的整體狀態」,則並不存在著「規範」與「實際」的不一致情形,即非憲法變遷;除非此時未透過修憲途徑,而「規範」與「實際」間矛盾也未超過「實際」運作的條件,賦予憲法規範新的意義的範圍,方可視為憲法變遷。只是這裏涉及兩個層面的問題,一方面是憲法變遷的界限何在,憲法解釋是一個重要的檢驗標準;另一方面則是此種將政治、社會的「整體狀態」視為檢視憲政秩序的唯一標準,一如德國公法學者Carl Schmitt的政治決定主義 (Dezisionismus)般,認為憲法的正當性(Legitimität)問題,應從政治的現實性去探尋,此種將「現實狀態」無限上綱的論點,極易導致「正當性」完全取代合法性的當然結論,完全不考慮憲法規範性的實質。另外,國內近年來不乏學者引介美國憲法學界所興起的「憲法時刻理論」(Constitutional Moment Theory)。其首倡者為耶魯大學教授Bruce Ackermann,其認為所謂憲法,係指「全體人民」(we the people)在經由憲法法典的實施與審慎考量下,在「特定時刻」中所採取的一系列原則。而憲法本身的變遷是造就憲法時刻的主因,而在所謂的憲法時刻中,由於全民與朝野都有做憲法變遷的準備與理念,任何憲法的改革,也都將因此取得高度正當性。Ackermann認為憲政改革的成功往往會有不同的發展態樣,有些單一世代得以不劇烈變動既有的憲政規範上,成功解決抽象的憲政議題;然而有些憲政改革卻在世代之間,對於公眾價值觀與社會結構造成全面性的變動,此即為「憲法時刻」。由於Ackermann所提出的憲法時刻理論是道地美國本土的產物,理論的內涵與細節在美國也有許多爭議。但值得重視的是此一憲法理論背後所表彰的意義,尤其是其對轉型社會憲法文化建立的意義(葉俊榮1997:241)。值得注意的是,許多國內學者認為憲法既是制憲當時社會經濟狀態的反應,雖然憲法一經制定即成為固定的規範,但社會經濟狀態卻時時發生變化,要使得這種固定性的憲法規範能夠適應時代潮流而維持其生命,就得透過一定的方法。故將憲法變遷視為維持憲法生命的方法,其種類有三:一是憲政慣例(或習慣),二是憲法解釋,三是憲法的修改(劉慶瑞1986:17;李惠宗著p.23以下;法治斌、董保城著p.69以下) 。對於此種憲法變遷的概念,本人有以四點觀察:

憲法變遷與憲法的修改:憲法變遷之所以發生於成文憲法國家,實因其憲法多半為難以修改的剛性憲法(starre formelle Verfassung),由於修憲的困難,方產生憲政實際運作無法與憲法明文規定相一致的現象,也才有憲法變遷理論討論的空間(陳新民1993:252)。易言之,若以修憲反映了現實狀況的需要,使規範與實際相一致,即無憲法變遷的問題,故憲法變遷的極限便是憲法的修改(Hesse 1996:Rn.39;陳新民1993:253),亦即憲法修改本身往往是針對憲法變遷現象的具體回應結果,將規範與實際不一致排除。若將憲法修改視為憲法變遷的含義或途徑,恐係倒果為因。
憲法變遷與憲政慣例:誠如釋419理由書中所言,憲政慣例在不成文憲法國家,恆居重要地位,其規範效力亦不容置疑。至於在成文憲法之下,雖亦有憲政慣例之概念,但僅具補充成文憲法之作用,尚不能與前者相提並論。所謂慣例係指反覆發生之慣行,其經歷長久時間仍受遵循,而被確信具有拘束行為之效力時,始屬不成文規範之一種。若雖有行為之先例,但因亦曾出現相反之先例或因有牴觸成文規範之嫌,拘束力備受質疑者,即不能認其為具備規範效力之慣例(另參見釋461)。就憲法變遷與憲政慣例兩者間的關係而言,憲政慣例既係補充成文憲法,與憲法變遷在於突顯既有憲法規範與實際運作的不一致,在概念上自然大相徑庭。

憲法變遷與憲法解釋:由於兩者間的關係密切,故不乏學者逕認憲法變遷就僅僅是憲法解釋的問題(Häberle 1978:82f.;陳慈陽1997:5)。只是兩者間的關係並非如此單純,毋寧說是透過憲法解釋可能產生憲法變遷,故憲法解釋只是憲法變遷的方式之一,如同現實之憲政運作(Staatspraxis) 亦可能產生憲法變遷一般,但兩者並無法劃上等號(Böckenförde 1993:9f.; 陳新民1993:253)。由於德國在二次戰後聯邦憲法法院憲法解釋權的成功運作,使得憲法解釋成為憲法變遷最重要的途徑,甚至視為惟一之道(Häberle 1978:82f)。但憲法解釋畢竟有其內在界限,基於權力分立的原則,修憲不是其功能與目標。這說明了釋憲者僅能賦予舊條文肆應時代變遷的新意義,不能另外創設新的憲法規範,故一旦釋憲無法解決憲法變遷所產生,規範與實際不一致的現象,便只有修憲一途(Hesse 1973:39f.)。而我國的情形與德國類似,因為在民主化的過程中,司法院大法官近年來逐漸建立其做為「憲法維護者」(Hüter der Verfassung)的權威與地位,但是否如同德國一般,將憲法變遷討論的焦點放在憲法解釋之上則不無疑問,除了這之中憲政的實際運作亦扮演一定角色外,主要是我國許多憲政問題並非釋憲所能解決。

綜上所論,憲法變遷是憲法成長的自然現象,憲法規範與現實運作所產生的「落差」,除可透過憲法解釋完成「變遷」外,若逾越憲法解釋的界限,則唯有以修憲解決。只是修憲依照憲法一般學說並非毫無界限,亦即憲法變遷所導致的修憲結果有其一定的界限。否則即須另尋制憲的政治共識與全民意志,亦即新的正當性基礎。

二、憲法的修改:憲法修改通常發生於憲法的規範縱使透過憲法解釋,仍無法完全因應國家及社會總體之變動需求時。在我國,昔日關於憲法修改的爭議,主要集中在修憲內容及修憲機關(即國民大會)本身之功能與定位問題。惟民國89年的國民大會代表延任案,卻引發了憲法修改有無界限的重大爭議。

三、憲法修改的界限:由於學說及釋499的影響,國內尚來普遍認為修憲有其界限存在,即如釋499解釋理由書中(相當於解釋文第二段)所稱:「國民大會依正當修憲程序行使憲法第一百七十四條修改憲法職權,所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文係處於同等位階,惟憲法條文中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者,如聽任修改條文予以變更,則憲法上整體規範秩序將形同破毀,此等修改之條文則失其應有之正當性。我國憲法雖未明定不可變更之條款,然憲法條文中,諸如:第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則,具有本質之重要性,亦為憲法基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序(參照現行憲法增修條文第五條第五項及本院釋字第三八一號解釋),乃現行憲法賴以存立之基礎,凡憲法設置之機關均有遵守之義務。國民大會為憲法所設置之機關,其具有之職權既為憲法所賦予,亦應受憲法之規範。國民大會代表就職時宣誓效忠憲法,此項效忠係指對憲法忠誠,憲法忠誠在依憲法第一百七十四條規定行使修憲權限之際,亦應兼顧。憲法之修改如純為國家組織結構之調整,固屬「有權修憲之機關衡情度勢,斟酌損益」之範疇,而應予尊重,但涉及基於前述基本原則所形成之自由民主憲政秩序之違反者,已悖離國民之付託,影響憲法本身存立之基礎,應受憲法所設置其他權力部門之制約,凡此亦屬憲法自我防衛之機制。從而牴觸憲法基本原則而形成規範衝突之條文,自亦不具實質正當性。」而關於憲法修改是否有其界限,以及釋499所衍生之問題,尚可歸納為以下三點:

單一修憲機關之弊:我國憲法原先設計係將國民大會作為唯一的修憲機關,此在比較憲法上為少見之例,在缺少制衡及雙重保險的機制下,自易形成流弊。故釋499解釋理由書中即指出:國民大會係代表全國國民行使修改憲法權限之唯一機關,並無其他任何制約,與其他國家修改憲法須分別經由國會中不同議院之決議,或先經國會通過修改案再提交公民複決或另由各邦(州)依法定程序予以批准,皆不相同,是國民大會修改憲法尤須踐行正當修憲程序,充分反映民意。而現行憲法增修條文則已規定由立法院提出憲法修正案,再由公民投票複決之(參見增修條文1 I),理論上已無單一修憲機關之弊。惟修憲門檻較以前更為提高,加上朝野政黨對於重大憲政議題的分歧與對立,此一修憲管道恐無實踐之機會。

確立修憲程序及修憲條文之內容亦成為違憲審查之對象:

(1) 就修憲程序而言,釋499解釋理由書中特別指出:憲法為維護其作為國家最高規範之效力、釐清各種法規間之位階關係並使釋憲機關之職掌更為確立,在第七章之外,尚就相關事項作個別規定,此為憲法第117、171及173等相關條文之所由設也。而對照以觀,憲173顯非為一般性之憲法解釋及統一解釋而設,乃係指與憲法施行及修改相關之事項,一旦發生疑義,其解釋亦屬大法官之職權。按法律規範之解釋,其首要功能即在解決規範競合與規範衝突,包括對於先後制定之規範因相互牴觸所形成缺漏而生之疑義,斯為釋憲機關職責之所在。憲法條文之修改應由憲法所定之機關依正當修憲程序議決通過,為憲法條文有效成立之前提,故一旦發生疑義,釋憲機關自有受理解釋之權限;至於相關機關所踐行之議事程序,於如何之範圍內為內部自律事項,何種情形已逾越限度而應受合憲性監督,則屬釋憲機關行使審查權之密度問題,並非謂任何議事程序皆得藉口內部自律事項,而規避其明顯重大瑕疵之法律效果(另參見釋342)。而修改憲法亦係憲法上行為之一種,如有重大明顯瑕疵,即不生其應有之效力。所謂明顯,係指事實不待調查即可認定;所謂重大,就議事程序而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性,而違反修憲條文成立或效力之基本規範。而釋499遂據此作為將國民大會於88年9月4日三讀通過修正之憲法增修條文宣告違憲之重要理由,惟該次修憲在程序上是否有重大明顯瑕疵,部分大法官則持不同看法(參見孫森焱大法官部分協同意見書、賴英照大法官協同意見書及陳計男大法官協同意見暨部分不同意見書)。

(2) 就修憲條文之內容而言,釋499解釋理由書中指出:代議民主之正當性,在於民意代表行使選民賦予之職權須遵守與選民約定,任期屆滿,除有不能改選之正當理由外應即改選,乃約定之首要者,否則將失其正當性。釋261:「民意代表之定期改選,為反映民意,貫徹民主憲政之途徑」,亦係基於此一意旨。所謂不能改選之正當理由,須與釋31所指:「國家發生重大變故,事實上不能依法辦理次屆選舉」之情形相當。若任期屆滿,無故延任,則其行使職權已非選民所付託,於國民主權原則下民意代表之權限應直接源自國民賦予之理念不符,難謂具有正當性。而國民大會代表之自行延長任期部分,於利益迴避原則亦屬有違,俱與自由民主憲政秩序不合。再者,該次修憲條文規定國民大會代表第四屆起依比例代表方式選出,並以立法委員選舉各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票之比例分配當選名額,係以性質不同、職掌互異之立法委員選舉計票結果,分配國民大會代表之議席,依此種方式產生之國民大會代表,本身既未經選舉程序,僅屬各黨派按其在立法院席次比例指派之代表,與憲法第二十五條國民大會代表全國國民行使政權之意旨,兩不相容,明顯構成規範衝突。若此等代表仍得行使憲法增修條文第一條以具有民選代表身分為前提之各項職權,將牴觸民主憲政之基本原則,是增修條文有關修改國民大會代表產生方式之規定,與自由民主之憲政秩序自屬有違(另參見曾華松大法官之不同意見書)。然嚴格言之,釋261在實質上即已開啟憲法條文本身作為釋憲機關審查之首例,而非釋499。

確立修憲之界限內涵:釋499最值得注意的是,大法官明白指出了修憲應有其界限,呼應了學界對此一問題的普遍看法,惟其解釋之方法論則在學界存有不同意見(參見許宗力,憲法違憲乎?—評釋字第499號解釋,月旦法學雜誌第60期p.141以下;李惠宗,談憲法的價值體系—評司法院大法官釋字第499號解釋及第六次憲法增修條文,月旦法學雜誌第60期p.142以下)。而一旦確立修憲應有其界限,則有下列問題應進一步釐清:

(1) 以「自由民主憲政秩序」之概念作為修憲之界限:憲法增修條文5 V所稱之「自由民主憲政秩序」即係憲法條文中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者,其具體內涵為民主共和國原則、國民主權原則、保障人民權利、以及權力分立與制衡之原則。

(2) 憲法條文之規範即有其位階性:即分為不得修改的「憲章」(憲法條文中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者,其作用係在於保持憲法基本價值決定的同一性,不因修憲而遭到變更),以及可修改的「憲律」,而非如大法官在釋499中所言:憲法增修條文與未經修改之憲法條文係處於同等位階。

(3) 違憲的憲法規範存在之可能性:修憲既有其界限,理論上踰越修憲界限的憲法條文未經違憲宣告或再次修憲而予以失效時,即存在著所謂違憲的憲法規範(Verfassungswidriges Verfassungsrecht)存在之可能性。

(4) 修憲權與制憲權之關聯:修憲權既受之於法,應受其本質重要性之拘束,已為自明之理。惟踰越修憲界限範圍之修憲若有民主正當性之直接背書(例如透過公民複決),自應視其為制憲權之行使,回歸國民主權原則,而不受現行憲法之拘束。

(5) 制憲權之界限問題:制憲權既產生於力(即人民透過政治力所凝聚之公共意志),根源自國民主權原則,由於其事物之本質(Natur der Sache)使然,理論上除理性外,不應有其他的限制,只是在近代立憲主義之影響下,各國制憲之範圍至少在形式上均強調人權保障、民主制度、權力分立等基本原則。其界限毋寧是來自自然法思想、人權的普世價值及國際法(暨國際政治環境)規範的綜合影響。

憲法增修條文為憲法本文之一部分,其法律位階與憲法相同,但其法律效力在學理上而言,是高於憲法本文的,亦有學者認為,憲法增修條文為特別法,以彌補憲法不足,故倘若增修條文與憲法本文抵觸時,依據特別法優先於普通法之原則,增修條文會優先適用,例如:增修條文可以不適用、停止適用憲法本文之規定,亦不受憲法本文之限制等特性。

解釋字號
釋字第 574 號
解釋公布日期
民國 93年3月12日
解釋爭點
對二審更審判決上訴利益額限制之判例等違憲?
解釋文

憲法第十六條所規定之訴訟權,係以人民於其權利遭受侵害時,得依正當法律程序請求法院救濟為其核心內容。而訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件,則由立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的,以及訴訟制度之功能等因素,以法律為正當合理之規定。民事訴訟法第四百六十六條對於有關財產權訴訟上訴第三審之規定,以第二審判決後,當事人因上訴所得受之利益是否逾一定之數額,而決定得否上訴第三審之標準,即係立法者衡酌第三審救濟制度之功能及訴訟事件之屬性,避免虛耗國家有限之司法資源,促使私法關係早日確定,以維持社會秩序所為之正當合理之限制,與憲法第十六條、第二十三條尚無違背。

民事訴訟法第四百六十六條修正提高第三審上訴利益之數額時,當事人於法律修正生效後,始對第二審判決提起上訴者,原則上應適用修正後民事訴訟法第四百六十六條規定,並非法律溯及適用。惟第二審判決後,上訴期間進行中,民事訴訟法第四百六十六條修正提高第三審上訴利益之數額,致當事人原已依法取得上訴權,得提起而尚未提起上訴之事件,依新修正之規定而不得上訴時,雖非法律溯及適用,對人民之信賴利益,難謂無重大影響,為兼顧公共利益並適度保護當事人之信賴,民事訴訟法施行法第八條規定:「修正民事訴訟法施行前所為之判決,依第四百六十六條所定不得上訴之額數,於修正民事訴訟法施行後有增加時,而依增加前之法令許之者,仍得上訴」,以為過渡條款,與法治國之法律不溯及既往原則及信賴保護原則,並無違背。

最高法院七十四年台抗字第一七四號判例及最高法院八十六年一月十四日第一次民事庭會議決議:「民事訴訟法第四百六十六條第一項所定不得上訴之額數有增加時,依民事訴訟法施行法第八條規定,以其聲明不服之判決,係在增加前為之者,始依原定額數定其上訴之准許與否。若其判決係在增加後為之者,縱係於第三審法院發回後所為之更審判決,皆應依增加後之額數定其得否上訴。」乃在闡釋民事訴訟法第四百六十六條第一項及民事訴訟法施行法第八條規定之內容,與上開憲法意旨並無不符,自難謂牴觸憲法第七條、第十六條及第二十三條,與法治國之法律不溯及既往原則與信賴保護原則,亦均無違背。

理由書

憲法第十六條所規定之訴訟權,係以人民於其權利遭受侵害時,得依正當法律程序請求法院救濟為其核心內容,國家應提供有效之制度保障,以謀其具體實現,除立法機關須制定法律,為適當之法院組織及訴訟程序之規定外,法院於適用法律時,亦須以此為目標,俾人民於其權利受侵害時,有及時、充分回復並實現其權利之可能。訴訟程序倘未損於訴訟權核心內容,立法者自得斟酌憲法上有效法律保護之要求,衡諸各種案件性質之不同,就其訴訟程序為合理之不同規定,尚無違於訴訟權之保障(本院釋字第四四二號解釋參照)。

審級制度為訴訟程序之一環,有糾正下級審裁判之功能,乃司法救濟制度之內部監督機制,其應經若干之審級,得由立法機關衡量訴訟案件之性質及訴訟制度之功能等因素定之,尚難謂其為訴訟權保障之核心內容(本院釋字第三九六號、第四四二號及第五一二號等解釋參照),而要求任何訴訟案件均得上訴於第三審,始與憲法保障人民訴訟權之意旨相符。

我國民事訴訟法採審級救濟制度,以三級三審制為建構原則。第三審固有救濟之功能,但其性質為法律審,著重統一法律之解釋與適用,以維法律見解之一致性,故立法機關得衡酌訴訟事件之性質,以定其第三審上訴之程序要件。中華民國八十八年二月三日修正公布之民事訴訟法第四百六十六條第一項規定:「對於財產權訴訟之第二審判決,如因上訴所得受之利益,不逾新臺幣六十萬元者,不得上訴。」對於有關財產權訴訟上訴第三審之規定,以第二審判決後,當事人因上訴所得受之利益是否逾一定之數額,而決定得否上訴第三審之標準,乃對人民訴訟權行使程序之合理限制。嗣因我國經濟及國民所得成長,物價及爭訟數額相對提高,使第三審法院受理之財產事件大幅增加,致影響第三審法律審功能之發揮,遂於八十九年二月九日修正上開規定,將不得上訴第三審之利益數額提高為一百萬元,乃為合理分配有限之司法資源,促使私法關係早日確定,以維持社會秩序所為之正當合理之限制,與憲法第十六條、第二十三條並無違背。

法治國原則為憲法之基本原則,首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此,法律一旦發生變動,除法律有溯及適用之特別規定者外,原則上係自法律公布生效日起,向將來發生效力。惟人類生活有其連續性,因此新法雖無溯及效力,而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實,然對人民依舊法所建立之生活秩序,仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下,固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴,因該法律修正而向將來受不利影響者,立法者即應制定過渡條款,以適度排除新法於生效後之適用,或採取其他合理之補救措施,俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則。
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