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軍官轉任文職公務員與軍文比敍問題之研究(二)
2009/07/20 19:09
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       四十餘年來政府將軍人的待遇抑於公務人員待遇之下。(俸額不及同年資之公務員,專業加給也在各種加給的最低標準)待遇引導社會人力資源的流向,國軍軍官的待遇無法吸引人力資源,更不能吸引文官轉任,所以就根本沒有文官

轉任軍官的了。並不是軍隊不需要文職人員。事實以中科院為例,其文職人員

為數不少佔相當大的比例,這些人在國防部主管下都可以轉任軍職的。而今天

這些人寧願以文官或聘僱任職不願任軍職,說明了在客觀條件的權衡下,沒有

人會有轉任軍職的意願。所以轉任管道也消失了。另外因為軍官待遇低的結果

。是無法吸引青年人投身軍隊,因此國軍的軍事校院招生發生困難,軍官也發

生青黃不接的斷層現象,為了解決以上的問題,國防部未能針對問題,從待遇

上研究解問題,卻從開拓人力的來源上著手,創立中正國防幹部預備學校,吸

收國中畢業生,及延長服役年限。因此國軍軍官形成了自養、自訓、自用的趨

勢,人事制度變得封閉獨,立以致誤導了一些人的觀念。

      政府遷台後軍官轉任文職被強調為對軍人的照護所致。當年追隨政府來台的人力以部隊的軍人為最大宗,四十餘年來軍人在國家建設中成為主要的角色。而且是「物美價廉、供應便捷」。自中央機關的部會首長以至各基層機關學校的

技工、工友都有軍人轉任的。國家建設經緯萬端需要大量的人力。而政府在戰後(政府遷台)可視為戰爭的一個段落為了減輕軍隊的給養負荷,將軍隊人力轉移為經建人力原本是一種正常的現象。而且人力供需的轉移也是自然的、互為因果的。譬如為了交通建設自然需要築路工人,因此有大批的軍人轉為築路工人,但是也可以說為了裁軍消化軍隊人力、而修築公路,其間本是互為因果的關係。將言種人力轉移強調為政府對退伍軍人的照護,自然的也會使一些人的觀念發生偏差。

      各級機關公務人力資源日益充足,高級公務員的進用未能制度化,公務人員產生圈子意識的結果。近年來政府公務員的待遇逐年調整,穩定成長,生活褔利也大有改善。加之自能源危機後工商企業已不如從風光。人民服務公職的意願

漸昇,高人力資源日益充足,政府機關已從以前人才難職位懸缺的狀況,轉變為人才候缺乏的狀況了。當然以前向軍隊求才的情況也轉變為「謝絕提供」了。

      再加上我國高級公務員的進用尚未制度化,外補內升、甄選程序迄無一定之規。所以對各機關之現有公務員而言,自然不希望高級職缺以外補方式產生。形成了一種圈子的意識,為了維護共彼等預期的權益。對軍官轉任的制度產生反

對的心理。

      國家考試權對國軍軍官未能發揮功能,因而產生放棄管轄及排斥的心理。由於國軍軍官的人事制度植基於我國兵役法的規定,及國軍軍官的進用管道趨向於封閉獨立。連依法應為人員進用的「國防特考」質變為軍官退伍就任公職的資

格考試,以致形成了國家考試權與國軍軍官任用脫節的情況。(就理論而言國軍軍官的任用和公務員的任用一樣應經考任用。就事實而言每一個國軍軍官也都經過考試及格任用的,只是辦理的機關不同而已。因為考試權運作的不當,而造成了國軍軍官未經考試任用的形象,該立即檢討改進的。)

      國家考試權對國軍軍官的進用、升遷及退離均未能發揮應有的管轄功能。僅在軍官轉任文職公務員時才有一些管的作為,可能因此國家的考試機關對國軍體系有所不滿,也就是考試未能合理適當的伸張,時間一久產生了乾脆放棄及對

軍人排斥的心理。

       以上五種因素間接或直接的誤導了一部份人的思想,所以產生了文武殊途不相交流的觀念與認知。

 

    肆..現行軍官轉任文職公務員及軍文比?之概況及缺失

      一.轉任的管道

        目前國軍軍官轉任文職公務員的管道大約有下列四種..

        ?經公務員任用考試及格分發任用。我國公務員任用考試有高、普考及各種特考。軍官退伍後報名參加考試,依「後備軍人轉任公職考試比敍條例」在考資格及任用比?方面有相當的優待。但是由於考試競爭十分激烈,後備軍人雖有優待並無保障名額,因此循此管道轉任公務員的退伍人並不多。

        ?經國軍退除役官兵輔導委員會與考試院合辦之退除役特考及格分發任用。為上校級以下軍官轉任文職之主要管道。有相當數量的軍官循此道轉任公職。

        ?經國防特考及格(近年已停辦)取得公務員任用資格後,由輔導會輔導或自行謀得職位任職。

        ?上校級以上軍官憑其個人關係自行謀得相當、甚至不相當的公務職位。依「國軍上校以上軍官外職停役轉任公務員檢覈規則」辦理轉任。

      二.轉任的法令依據

        有關軍官轉任文職公務員的法令有下列四種..

        ?後備軍人轉任公職考試比?條例。

        ?後備軍人轉任公職考試比?條例施行細則。

        ?國軍退除役官兵參加公務人員考試及轉任公務人員優待辦法。

      三.軍官轉任後換?概況

        國軍軍官經前述各管道轉任文職公務員後,其年資、俸給,依「後備軍人轉任公職考試比敍條例施行細則」第十六條之規定,軍官之軍職年資,經任官有案者,轉任公務員或分類職位公務人員相當職務時,均得依公務人員俸給法或分類職位公務人員俸給法規定,自起敍俸級(階)比敍,並得按每滿一年提高一級。但均不得超過擬任職務職等高俸級。但是事實上卻因為文職公務員之人事制度不同,或轉任管道不同,致轉任後之俸級會有相當大的差異,謹舉例例說明於后..

      轉任不同人事制度公務員之差異。如甲、乙、丙三人均以中少校軍職年資退伍。經退除役特乙等考試及格分發制度不同機關任職,其換敍俸級分別如下..

          1.甲分發至分類位機關任六--八職等專員,其俸級換敍為六職本俸五級,俸點四四五點。

          2.乙分發至簡薦委機關任薦任專員,其俸級可敍薦任三級俸額四一○元,折合俸點五二○點。

          3.丙分發至交通事業機構任高級業務員,其俸級可敍至第二十二級俸二九○元,折合俸點四三○點。

        ?轉任管道不同而產生之差異。如芋甲具有五年以上之上校年資,其退伍經考試或外職停役轉任,其換俸級分別如下..

          1.經考試及格分發至簡薦委制機關,如其校官年資在十二年以上,可敍至薦任一級俸額四五○點,折合俸點五五○點。

          2.經考試及格分發至職位分類制機關,可敍至六職等五階俸點四五○點。

          3.經考試及格分發至交通事業機構,以校官全年資十五年計算可敍至高員級第七級俸額三九○元,折合俸點五○五點。

          4.以外職停役轉任簡薦委制機關,可敍至簡任七級俸額五二五元,折合俸點六三○點。

          5.以外職停役轉任職位分類制機關,可敍至十職等五階俸點六七○點。

          6.以外職停役轉任交通事業機構,可敍至副長級五級俸額五七五元,折合俸點六七○點。

          因轉任管道不同而產生之差異,就俸點比較可達二二五點。就官等職等比較則為簡任與薦任、十職等與六職等之差異。其間之差別可不大。民國七十六年公務員實施新人事制度後,簡薦委制與職位分類制兩制合而為一。情況略有改變,公務員之職等俸級採用原職位分類制之職等俸級。結果是以考試轉任可敍至六職等五級,外職停役則可敍至十職等五級。其之所以產生差異的原因固然在

於轉任的管道及公務員的人事制度不同。但是根本的原因則在於軍職年資所得之官階及俸級在轉任時未被認同。否則應以其軍中之官階俸級比照文官之官等俸級直接改敍就可以了。

      四.現況之各項缺失

        ?軍官退伍後應公務員考試而轉任公務員,可說是目前最公開、公正、公平的管道。而且依「後備軍人轉任公職考試比敍條例」還有若干優待。應該是沒有什麼缺失的,其實不然,仍有極待改進的缺失,茲列舉於后..

          1.這種轉任方式就表面而言是十分的公平,大家各憑本事實力經考試而就任公職。不過深入檢討卻不盡然,因為已經為國家服務十年或十五年的中年退伍軍人,與當年自研究所或大學畢業的青年同堂應考,縱然有些加分的

優待也缺乏相當的競爭力了,就好在體能競賽場上,將跑馬拉松跑了一半的選手,拉下來參加百公尺競賽,自然是不公平的。

         2.「後備軍人轉任公職考試比敍條例」及其施行細則開宗明義是為優待後備軍人而制定的。但是由於時空環境的改變,部份條文己去原有的意義,應

該加以修訂的。例如施行細則第三條..「本條例第四條第一款所稱..應考資格除特殊類科外,得以軍階及軍職年資應性質相近之考試。係指除考試機關定之特殊考試類科,不得適用外,得以左列軍階及軍職年資,應性質相近之考試..

             一.曾任中尉以上三年者,得應高等考試或相當於高等考試特種考試。

             二.曾任中士以上三年者,得應普通考試,或相當於普通考試之特種考試。

             三.曾任下士以上三年者,得應丁等特種考試。

             本條條文之訂定目的在以軍職年資?定應考資格,在多年以前國軍軍事教育體系尚未建立,軍、士官所受之教育未得教育部所認同,教育學歷無法與教育部所定之學歷相互比照,對退伍軍人尚有作用。但自民國四十八年國軍軍事教育改制後,國軍各教育層次之學歷已得教育部承認,得以比照各級學校之學歷。本條條文實際上已無意義。

          3.施行細則第十二條訂定曾獲勳章者予以提敍之標準為..

             一.得有國光勳章者得按第十條比敍提高五級比敍。

             二.得有青天白勳章者得按同條比敍標提高四級比敍。

             三.得有寶鼎、忠勇、雲麾、大同等勳章者得按同條比敍標準提高二級比敍?。

             四.得有其他勳章者,得按同條比敍標準提高一級比敍。

             五.得有勳章二種以上者,以較高勳章提高比敍,但優遇俸給均不得超過擬任公務人員職務本職之最高俸給。

          表面上看起來是對後備軍人轉任公職時的優待,然而略加深入研究就可發現只是不切實際的具文而已。舉例說明,某甲上校年資十年退伍,經高考及格取得六職等公務人員任用資格,經分發某機關任六至七職等科員,依其年資可敍六職等本俸五階。如某甲曾獲國光或青天白日勳章,則依規定可提敍五級或四級,但不得起過擬任本職之高俸給,因此某甲最高可敍七職等本俸五級,俸點為

四七五點。然而某在任軍職時有十年之上校年資其俸級必然為己達上校十二級,

俸點為七七○點。如果在其任軍職時曾獲得國光或青天白勳章,証明某甲對國家有非常重大的奉獻,但是在其轉任公務人員時,其俸給雖依法優待,事實上卻仍然是降低。如此的法令規定,是假以優待後備軍人之名,實際貶低軍人的地位及踐踏了國家的名器。

        ?軍官以外職停役的方式轉任公務員,由於缺乏公開的管道,自然也沒有有公平的兢爭可言,其缺點也就更多、更嚴重了,亦列舉於后..

          1.基本上其作為的方式是由現役軍官自行運用其關係,在文職機關謀得可能轉任之職務,再由軍方之人事參謀次長室辦理外職停役。因此實際上形成了鑽營門戶、夤緣競奔,或是酬庸故舊、提攜親朋的情況。根本談不上公平

、公正、公開的人事行政的基本原則。當然也直接敗壞了軍中的風氣。

          2.軍官外職停役在本質產生了降級改?的情況。以中將為例其任軍職時的俸給為中將六級、俸點八○○點,服勤加給比照公務員十四職等之專業加給,主管職務業加給更是高過十四職等之公務員。外職停役轉任十二職等公務

員後,俸給敍為十二職等本俸五階、俸點七三○點,專業加給及主管職業加給均降為十二職等。因為中將多半轉任十二職等之職務,少將就轉任十或十一職等,上校則依序只得轉任薦任八或九職等。此如此一來自然形成了公務人員之職等高於國軍軍官所應比敍之職等的形象。使得國軍軍官在國家公務人員之體係內失去應該有的軍文平衡的原則。其所衍生的觀念和認知,是造成軍人社會地位低落基本原因。而對國軍的建軍備戰及國家國防建設當然會產生一定程度的負面影響。

          3.目前軍官外職停役,不以軍職之俸級換敍公務人員俸給,且年資亦不併計,而是以停支軍職退休俸改支公務員待遇。將來公務人員年資另計辦理退休,多以一次退休方式領職一次退休金後,再恢復其軍職之退休俸,產生兩次退休的情況。享受國家隻重的休照護。影響國家整體退撫制度的公平及合理性。

          4.每年都有少數的軍官循不公開的管道,轉任公務員。以不計名位繼續報效國家為名。實際上卻是變像的延長服務公職的期限,爭取較為厚的待遇。

對大多數未能轉任公務員的退伍軍人及現役軍人產生嚴重的不平之心,因而對政府產生怨懟,就國家的大政方針而言當然不會是正確的政策作為。

 

    伍..對今後軍官轉任及軍文官比敍之改進建議

    國家的文武官員就本質而言是一樣的,同為領受國家俸給,為國家服務的公民。只是工作性質有所不同、任務有所區別而已。軍人其實是一種比較特別的公務人員,平日要比一般的公務員付出更多的心力時間,接受較多而嚴格的約束。在戰時更得冒流血犧牲的危險,在基本理論上國家應該給與軍人較一般公務員較高的待遇與較多的照護。縱使國家財政受到主客觀條件的限制,無法使軍人獲得較高的待遇,至少也得使軍文官的待遇平衡。否則人民將普遍的從根本上缺乏從軍的意願,盡其一切的可能辦法逃避兵役。

    將來發展的結果國家將無可用之兵,國防安全將受到直接的危險。

    軍人與公務員在國家政府的用人體係中其立足點應該是平等的,其基本的權益更應該一樣的。不宜在根本上把軍人與公務員劃分兩種截然不同的法律地位,採用完全不同的人事制度,互不交流任用。因此基於以上的觀念與認知,對國軍軍官轉任文職公務員的問題研提改進意見如后..

    一.長程規劃方面..

       考試院應研究制定「公務人員基準法」時,應將軍人特別是「職業軍人」併入考量。使軍人與公務員在立法的基礎上有平等的地位。

       ?建立「職業軍人」制度,軍隊要國家化軍人則須職業化。在根本上要劃清志願從軍的軍人與應召服役軍人的界限。基本上青年學生依個人志願考入國軍各軍事校院,畢業後任軍官或士官者,應歸屬於憲法第十八條..「人民有應考試服公職之權」。其與第二十條所規定之..「人民有依法服兵役之義務。」 應召服役的軍人是完全不同的。當然應該有不同的待遇,(此處所謂待遇係廣泛指一切的權益,並非單指服役時之薪給。在服役時應就計值給俸、同工同酬的原則

給與相同的薪給)。目前國防部所採取的作為,是以「志願役」、「義務役」來加以 區別分。在薪給方面大幅降低了義務役官兵應該所得的薪給,是非常不合理而且也是於法無據的。但是雖然貶抑了義務役官兵的權益地位,並沒有提昇職業軍人的權益地位。事實上所謂「志願役」的名詞其本身就已經損傷了,「職業軍人」的人格尊嚴。因此極待建立職業軍人的制度。

       ?恢復並落實國防特考。國防事業需要的人才,不能也不須要完全由國防部自訓自用。國軍應該要吸收大專畢業生任國軍軍官。而大專畢業生也有權經考試任軍官進入國軍之人事體系為國服務。

       ?檢討修訂兵役制度的役期。目前兵役的役期陸軍為二年,海、空軍為三年。大專畢業生服預官役則為一年八個月而已。另有三年半或四年的志願役士官。期限及待遇均不一致。大專畢業生接受國家的教育培養時較長,受到國家的照護較多。理應付出較多的回報,其服役之時間理應較長始為合理。但是從大專畢業生的立場來看,多半已具有了特定方向的專長,不論是就業或繼續深造,服

一年八個月的兵役,對彼等都會造成嚴重的損害。目前的兵役制度在政府施政上一直認為是對人民作了最公平的待遇,事實上卻是維持了名義上的、齊頭式假平等,犧牲了實質上的真平等、也浪費了國家社會極大的資源和成本。因此兵役制度的役期及其整體的設計規劃,都應檢討改進。

       ?確定國家文武官員官階、職等的比敍。建立交流任用的管道,公開、公正、公平的辦理相互任用。

    二.近程執行方面..

       停止辦理名實不符的國防特考。目前國防特考已變質成了一種資格考試,而非任用考試。考取之人員僅有任用資格而已,仍然須個人經不同的管道自行謀職,並不妥適。

       加強辦理退除役官兵特考。使國軍退除役官兵經考試管道就任公職。

       修訂「後備軍人轉任公職比敍條例施行細則」。刪除其中已不具實質意義之條文。因應實際需要增訂有關條文。

       配合公務人員新人事制度修訂「陸海空軍軍官任官條例」,先行確定軍文官之比敍。民國六十九年國軍為配合當時的分類職位制度曾修訂任官條例,其結果非但未能平衡軍文官的待遇,反而使軍官俸級與公務俸級對照大為降低。造成

國軍軍官權益極大的損害,如依修訂前之規定少尉三級對照委任三級,俸額為

二一○元,折合俸點為三五○點。經修訂改為少尉一級對照四職等本俸一階,俸點為三○○點,折合俸額為一六○元,實際上是自委任三級降為委任八級。

         中尉原對照薦任十二級,降為對照委任五級,非常的不合理。必須立即配合公務人員新人事制度加以修訂,以少尉對照五職等、中尉對照六職等、上尉對照七職等、少校對照八職等、中校對照九職等、上校對照十及十一職等、少將對照十一及十二職等、中將對照十四職等,方為合理合情及符合實際。

       ?修訂「國軍上校以上軍官外職停役轉任公務人員檢覈規則」。

         1.依前所述修訂後之軍文比?辦理軍官轉任,禁止向比?以下職等轉任。即中將只考慮轉任十四職等之職務,少將轉任十三或十二職等,上校轉任十一或十職等。俾使軍文公務員體系得以平衡。國家授與軍人的名器得到適當尊重

,軍人才能得到應有的尊嚴。

         2.文職公務員所需軍官轉任之職缺,由行政院人事行政局定期檢討提出需求,經考試院考選部與國防部聯合組成之甄審委員會,實施公開、公正、公平之甄審。杜絕軍官自行謀職之不正當方式。

 

    陸..結論

    科學日益進步,社會不停變遷,人民需要日趨複雜,政府的職責也就會相對增加,而政府功能的遂行,有賴於政府機關的文武公務人員去推動執行。政府如何獲得公務員,如何運用公務員,以及如何管理公務員就是公務員的人事制度。我國行三民主義、五權分立之治。建立國家公務員人事制度應該是考試院的職責,國家也應該有統一的公務員人事制度,唯自立國以來原本參照日本的公務員人事制度,建立簡薦委制。政府遷台以又積極引進美國式的職位分類制,在事實上如郵政、海關等機關又因襲了清朝末年由英國人所設計的人事制度,所以時至今日我國的公務員人事制度紛歧併立,法規繁雜彼此門戶別立,各自為政。政府的公務人員不能交流支援、統籌運用。以國軍軍官為例其為國家公務人員之一種當無疑義,自然也應該受到國家考試權的管轄,可是因為立法的不完善,使得國軍軍官歸之於兵役法的服役範圍內,不在國家公務員的考試、任用範圍內。但是事實上軍官與公務員又無法明確的劃分為完全不同的管道。在行政院的管轄下其

俸給、考績以至於退撫等事項又必須參照公務員人事制度的規定。況且政府為了遂行其功能又有必要,使軍文公務交流運用,因而衍生出許多轉任改?的問題。當前為解決軍官轉任問題,未能從根本作起而是自枝節著手,以致治絲益棼了。

    際此國家正積極大步走向民主憲政的時候,軍隊已然國家化,軍人應該儘速職業化。國軍的人事制度應該作澈底的革新改進。使得國軍軍官歸屬於國家公務人員之體系,軍文官有平等的地位、合理的比?、交流任用的管道。軍人才會有應得的尊嚴,國防及國家建設方能步上正軌。

 

 

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