2021年2月4日美國拜登總統,到國務院發表首次的外交演說,雖然演說只有20多分鐘,但卻可以看出拜登外交思維與可能面臨的問題。在面對複雜、繁瑣的世界,若只想以簡化方式去解釋拜登演說的本質,由於個人的主觀性與價值偏好的差異,解讀的結果可能是南轅北轍,陷入難以找到重心的困境。

面對這種可能的困境,新古典現實主義的國際政治理論,已經將傳統的「戰略」做出內外部的區分,增添了中間思考的空間,他們將「決策系統」視為整體,舉出國家內部對外部四個重要的影響因素,其中最主要的還是源自於「領導人意象」,也是獲取「重心」的關鍵鑰匙。

基於這個觀念,理解2月4日拜登的外交政策演說便非常必要。在他簡短的演講內容中,拜登已經將他的個人理念,闡述得相當深入,主要的重點有五:外交政策中心、敵人與對手、外交領導、合作與競爭、外交與內政關係。藉由這五個面向,與川普主義進行比較,找尋其中的異同所在。

外交政策中心的行為

拜登在表達自己的思維,首先提出的命題便是「外交又回到了我們外交政策中心」。他明確地說出「外交」將是美國未來四年對外行動的主要核心,而接著後面的「外交政策中心」,涉及兩個對外關係的概念,一是以「戰略為中心」的對外戰略行動,二是以「外交為中心」的政策行為。這兩種觀點的差別,主要是在決策上,誰是主導者的角色,也因為主導角色的差異,影響了對外工具選擇上優先順序的排列。

拜登在對著布林肯(Antony Blinken)說話時,指出「您的外交技巧受到朋友和我們全球競爭對手同等尊重,他們知道,當您說話時,您代表我說話。所以,我希望全世界今天聽到的資訊也是如此。」

拜登對於布林肯的信任,直接授予他在政府部門及對外關係上的主要政策協調責任。這也在他演講的後端,明確地說出布林肯的調和角色,「國防部長奧斯丁(Lloyd Austin)將領導我們部隊的全球態勢審查,以使我們的軍事足跡與我們的外交政策和國家安全優先事項保持一致。奧斯丁和布林肯將密切合作,在我們國家安全的所有方面進行協調。」

拜登在處理衝突事件時,也能見到外交的轉折,他提出終結葉門戰事,以外交和平手段替代軍事手段,是明顯轉換工具樣式的使用,他也讚揚布林肯派出葉門和平特使蒂姆•蘭德金(Tim Lenderking),同時修改了川普從德國撤軍的決定,軍事工具成為美國實力外交與聯盟外交的支撐力量。

外交政策中心,在決策上必須具有穩定性,拜登提出對前任的修正,強調「科學的承諾,並根據事實和證據制定政策」。因此,制止了對COVID-19以「中國病毒」的稱呼。同時,他重返川普已退群的行動,包括重返巴黎氣候協定、WHO組織,同意美俄新戰略核武協議延長五年,以可預測的政策態度,取信於國際社會,並以西方持久優勢的民主價值作為選擇基礎,去重建美國對民主聯盟的外交領導地位。

戰略為中心的行動

川普的戰略中心,是諸多文件的組合,從目前可以獲得的訊息,有2017年底的《美國安全戰略》報告、以密件形式公布的2018年《美國印太戰略框架》(United States Strategic Framework for the Indo-Pacific)以及2018年宣布公開的《印太戰略報告》文本、2020年5月的《美國對中華人民共和國的戰略方針》、2021年1月11日的《國土安全部因應中國威脅的行動戰略計畫》(DHS Strategic Action Plan to Counter the Threat Posed by the People’s Republic of China)。

從這些文件可以獲知,他既有對外安全關係的籌劃,又有內部安全的應對。戰略導向行動,具有整體性質、有對象特點,整體性是戰略的基本原則,從美國的體制來說,也就是「全政府」機能的運行,是由國務院領導的一個跨部門組織–衝突與穩定司(CSO),旨在通過國務院與國防部在行動計畫層面的協調、合作,完善、改進美國政府在海外的穩定和重建活動。

從功能觀察,是對外行動協調的機構,但在川普的觀念下,還添加了國土安全部門職能的提升,形成內外兼籌的運作內涵,全政府成了對外、對內安全戰略整合的機制。這也是拜登所說,「外交與國內政策之間不再有清晰的界限。我們在國外行為中採取的每項行動,都必須牢記美國的工作家庭。…」所不同的,拜登是從政策出發,由外交政策展現整體原則的呈現。

戰略中的對象性問題,2017年底的安全戰略報告,明確提出中俄是美國戰略競爭者,但在2018年的印太戰略、2020年對中國的戰略方針、2021年針對中國的行動戰略計畫,明確的是以中國為假想對象,他已經從戰略競爭者,提升為戰略對手,甚至於是威脅美國的敵國。

1月29日美國媒體報導了大西洋理事會所提出的《更長的電報─邁向新的美國對華戰略》,指出美國與中國競爭的利益焦點,在於「保持對中的軍事優勢(傳統與核武)、阻止其領土擴張、擴大自身聯盟體系、保持經濟與技術優勢、維護美元世界地位、以規則為基礎的自由秩序、民主價值的意識形態、防止氣候變遷」等。

從這個角度比較拜登與川普之間的主張,便能發現,拜登是有不同的思考,他說:「通過外交領導,我們還必須意味著在符合我們的利益,並能提高美國人民安全的情況下,以外交方式與我們的對手(adversaries)和競爭者(competitors)進行接觸」。

拜登所稱的對手與競爭者是誰,從演講中,他指出俄羅斯是美國民主的破壞者–干擾選舉、網路攻擊,視為侵略行動,而中國則是嚴峻的競爭對手,在符合美國利益下願意與北京合作。這樣的表述與川普完全針對中國的戰略行動規畫不盡相同,對象的主次排序影響政策或戰略輕重要素的排列選擇。

向外交政策中心轉變的難題

拜登在國務院演講完後,2月10日又去了五角大廈,並宣布國防部已經成立「中國特別工作小組」,然而2019年美國國防部已經新增設「中國事務副助理部長」,是國家級跨部門整合的唯一中心,這也與美國印太戰略設計息息相關。同時,布林肯表示美澳印日「四方機制合作」的重要性,也認為在印太地區發揮應有的作用。但這些政策都是川普主治下的遺產。這也是拜登要派「重返亞太」關鍵設計者坎貝爾(Kurt Campbell),作為新設立的印太地區協調員的重要原因。

為能延續戰略中心的主張,美國和平研究所舉辦「傳遞2021年的接力棒:共同確保美國未來」的線上研討會。會上歐布萊恩(Robert O’Brien)強調,「對中國的問題兩黨已經形成共識」,言下之意,新政府必須延續政策,而非改弦更張,蘇利文(Jake Sullivan)回應則強調實力外交的重要,主張「內政即外交,外交即內政」,新政府的首要工作,在打掃自己的屋子,打造實力地位,提升大國的競爭能力,並與民主國家的盟友和夥伴聯手,而非美國的單邊行動。

蘇利文的想法應是拜登的理念,建構實力地位,內部政治視為外部政治的起點,這與戰略中心的外向性,有了較大的區別。2月13日二次彈劾的川普,被認定無罪,後又提出了新的口號「拯救美國」(Save America),且有60%的美國人支持籌措第三政黨。顯然內部政治的矛盾難平息,若內政即是外交,那內政或許可能成為拜登的絆腳石,外交政策中心的轉變那將更加不易。

(作者為台灣國際戰略學會研究員、博士,國戰會專稿,本文授權與洞傳媒國戰會論壇、中時新聞網言論頻道同步刊登)